Stanowisko SSP "Iustitia" odnośnie projektów rozporządzeń MS

Stowarzyszenie Sędziów Polskich "Iustitia" otrzymało z Ministerstwa Sprawiedliwości do zaopiniowania projekty rozporządzeń Ministra Sprawiedliwości z 29.05.2013 r.  zmieniających rozporządzenia: (1) w sprawie określenia brzmienia klauzuli wykonalności, (2) Regulamin urzędowania sądów powszechnych, (3) w sprawie czynności sądu związanych z nadawaniem klauzuli wykonalności orzeczeniu sądowemu wydanemu w elektronicznym postępowaniu upominawczym (problematyka wprowadzenia PESEL jako wymogu formalnego)

A oto opinia sformułowana przez "Iustitię", przygotowana przez Zespół Prawa Cywilnego SSP "Iustitia".

 

Stanowisko Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia”

 

Przesłane do zaopiniowania projekty rozporządzeń mają związek z ustawą z dnia 10 maja 2013 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 654). Dlatego w nawiązaniu do niej należało przedstawić niniejsze omówienie.

Wyrazić należy zaniepokojenie, w szczególności treścią art. 2081 k.p.c. wprowadzonym przez w/w ustawę, bowiem nakłada na sąd kolejne obowiązki, które na pewno nie usprawnią postępowania, a wręcz je utrudnią. Przepis ten wydaje się przy tym stwarzać zagrożenie, iż dojdzie do przełamania zasady, że to strona powodowa określa stronę pozwaną, wynika z niego bowiem, że ustalenie kto dokładnie jest pozwanym -  należeć będzie do sądu.

Odnośnie regulacji zawartej w art. 2081 k.p.c. przedstawiona zmiana rozporządzenia Regulamin urzędowania sądów powszechnych nie określa zasad, na jakich ma być dokonywane ustalenie numeru PESEL. Praktyka przypadków, w których sąd jest zobligowany działać z urzędu już obecnie budzi nieraz wątpliwości (bywa, że także rozbieżności), a strony, w tym  zawodowi pełnomocnicy - próbuję poszerzać  zakres ciężaru działania sądu. Stąd naturalne będę dywagacje,  czy ustalenie numeru PESEL ma odbywać się na podstawie danych zawartych w pozwie (zwykle tylko imię i nazwisko oraz adres zamieszkania, a nie zameldowania), czy też obejmuje również powinność dokonania przeglądu wszystkich załączników dołączonych do pozwu (dołączonych dowodów) w celu poszukiwania dodatkowych danych identyfikujących, czy sąd ma przeszukiwać swój system biurowości  z repertoriami itd. Nie wskazuje tego w/w ustawa, dookreślenie obowiązku sądu byłoby wskazane w Regulaminie urzędowania sądów powszechnych, skoro delegacja obejmuje m.in. określenia porządku czynności w sądach. Przy tym kreuje to nowy obowiązek stricte biurowy sędziego, na którego zarządzenia dopiero będzie działać pracownik sekretariatu. Tymczasem w ramach racjonalizacji pracy sędziego oczekiwanym kierunkiem zmian jest odbarczanie go od czynności tego typu. Przeciążenie sekretariatów nowymi, żmudnymi zadaniami jest też oczywiste.

Kwestia ta może budzić dość zasadnicze wątpliwości w praktyce, gdyż ustalenie numeru PESEL nie wydaje się być łatwe i proste. W szczególności wskazać należy na to, że chybione są analogie do weryfikacji oznaczenia osoby numerem PESEL w postępowaniach rejestrowych czy wieczystokięgowym. W tych sytuacjach w systemie weryfikuje się oznaczenie osoby z podanym numerem PESEL.  Przy ustalaniu numeru PESEL może się okazać, że podane imię i nazwisko nosi wiele osób, a więc system udostępni albo wiele numerów PESEL albo informację, iż na podstawie podanych danych nie można ustalić numeru PESEL wskazanej osoby. Powstanie więc kwestia podania dodatkowych danych identyfikujących, czyli zapewne adresu zameldowania, imion rodziców itp. Z tych danych w pozwie znajdzie się może adres zameldowania, jeżeli pokrywa się  z miejscem zamieszkania (oznaczone w pozwie będzie musiało bowiem być miejsce zamieszkania – zob. art. 126 § 2 pkt 1 k.p.c. według stanu wynikającego z w/w wymienionej ustawy nowelizacyjnej). Jeżeli natomiast nie będzie w pozwie adresu zameldowania (bo podany adres zamieszkania nie musi się z nim pokrywać) albo też pod podanym adresem zameldowane będą dwie lub więcej osób, nie będzie możliwe ustalenie numeru PESEL bez dodatkowych danych. W tej sytuacji powstaje zasadnicza wątpliwość - czy na sądzie ciąży obowiązek przeszukania całych akt postępowania (załączników do pozwu) w celu ustalenia dodatkowych danych czy też powinien wezwać o ich podanie powoda.  Nie jest wystarczające stwierdzenie, iż sąd numer PESEL ustali na rozprawie, bowiem w ogromnej liczbie postępowań nie będzie wyznaczona rozprawa (np. sprawy dotyczące wydania nakazu zapłaty, sprawy w których wydany będzie wyrok zaoczny itp.). Wydaje się, że takie kwestie powinny być ustalone w Regulaminie urzędowania sądów powszechnych, tak samo zresztą jak ustalenie jakie dane mogą być podawane w systemie teleinformatycznym dla ustalenia numeru PESEL. Określenie ich w akcie prawnym będzie oczywiście konsekwencją funkcjonalności systemu teleinformatycznego, niemniej ich wskazanie pokaże, jakie dane mogą być potrzebne. Informacja taka byłaby przecież przydatna nie tylko sądowi, ale również pełnomocnikom. Zwrócić należy uwagę, że przecież systemu tego nie będzie obsługiwał sędzia, więc w jakiś sposób należy uświadomić sędziom, jakie dane mogą być przydatne do ustalenia numeru PESEL.

Zwrócić należy również uwagę, iż z projektu rozporządzenia zmieniającego  rozporządzenia Regulamin urzędowania sądów powszechnych nie wynika, czy w wyniku zapytania o numer PESEL przysłowiowego Jana Kowalskiego sąd otrzyma listę PESELI wszystkich Janów Kowalskich wraz z informacją, że nie można zidentyfikować jednoznacznie osoby, więc konieczne jest ustalenie jej w oparciu o listę czy też otrzyma jedynie informację o niemożności ustalenia numeru bowiem jest więcej osób o tym imieniu i nazwisku? Jeżeli sąd otrzyma listę osób z numerami PESEL powstanie obawa ujawnienia w aktach danych osobowych innych osób, tym samym to Regulamin powinien rozstrzygać co zrobić z takimi informacjami. Wydaje się, że jest to kwestia, której autor przepisów nie dostrzegł. W konsekwencji tego zaniedbania może się jednak okazać, iż problem będą musiały rozstrzygać sądy bez żadnej regulacji, jak również, że to na sędziów i urzędników sądowych spadną konsekwencje nadmiarowości danych w aktach sądowych. Powstaje przy tym również problem, jak postępować z informacją o numerze PESEL określonej danej osoby, która może zawierać nie tylko imię i nazwisko oraz numer PESEL, ale również szereg dodatkowych danych znajdujących się w zbiorze PESEL (określonych w art. 44a ust. 7 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych). Czy w aktach znaleźć powinna się wyłącznie informacja o numerze PESEL, czy też te dodatkowe dane, jeżeli w wyniku zapytania zostaną udostępnione sądowi? Te pytania są istotne wobec braku wskazania w uzasadnieniu, jakie dane sąd otrzyma z systemu. Dotychczasowe doświadczenia wskazują na przesyłanie sądom często danych nadmiarowych i pozostawianie sądów z potrzebą rozwiązania problemu nieudostępnienia tych nadmiarowych danych, przy braku jakiejkolwiek regulacji (aktualny jest tu w dalszym ciągu przykład udostępniania sądom rejestrowym prowadzącym KRS większej ilości danych z KRK niż wynika to z ustawy). Wydaje się, że wskazane wyżej problemy powinny zostać co najmniej omówione w uzasadnieniu, jeżeli nie uregulowane jednoznacznie przepisami Regulaminu. Niedookreślenie będzie wypaczać sens tej reformy, która miała zapobiec omyłkom co do osób będących stronami. 

Zauważyć należy w przesłanych do zaopiniowania rozporządzeniach poważną niespójność pomiędzy projektem rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie Regulamin urzędowania sądów powszechnych oraz projektem rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia brzmienia klauzuli wykonalności. Rozporządzenie zmieniające Regulamin wskazuje bowiem w § 2, iż przepis § 1291 Regulaminu stosuje się do orzeczeń wydanych w postępowaniach wszczętych po 6 lipca 2013 r. W rozporządzeniu zmieniającym rozporządzenie w sprawie określenia brzmienia klauzuli wykonalności określono natomiast brzmienie klauzuli wykonalności wyraźnie zaznaczając w § 21, iż w treści klauzuli wykonalności należy oznaczyć numer PESEL wierzyciela i dłużnika będącego osobą fizyczną. Brak w tym rozporządzeniu jakiegokolwiek przepisu przejściowego, ustalającego inne brzmienie klauzuli wykonalności dla spraw wszczętych przed 6 lipca 2013r. Zgodnie z pierwszym z w/w rozporządzeń - przesyłając odpis orzeczenia - sąd nie będzie musiał dla spraw sprzed 6 lipca 2013 r. podawać numeru PESEL. Zgodnie z drugim z nich - nadając klauzulę wykonalności dla wszystkich spraw sąd będzie musiał wskazywać w niej numer PESEL i to nie tylko dłużnika, ale i również wierzyciela (co uznać należy za zbędne co do wierzyciela – diagnozowano ostatnio problemy z identyfikacją dłużników, nie wierzycieli, nie będzie to problemem dla spraw wszczętych po 6 lipca, natomiast dla spraw sprzed 6 lipca jak najbardziej). Zauważyć trzeba, że w sprawach wszczętych i zakończonych przed 6 lipca 2013 r. sąd nie będzie miał numerów PESEL, co na etapie postępowania klauzulowego będzie oznaczało konieczność ustalenia tego numeru. Jeżeli więc przewidywać przepis przejściowy w rozporządzeniu zmieniającym Regulamin, to identyczny przepis powinien zostać zamieszczony w rozporządzeniu zmieniającym rozporządzenie w sprawie określenia brzmienia klauzuli wykonalności.

Nie wydaje się, aby podstawą rozróżnienia miał być art. 2 w/w ustawy nowelizującej Kodeks postępowania cywilnego. Z przepisu tego wynika bowiem wprost, że dla postępowań wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc nie stosuje się art. 2081 k.p.c. Przy obecnej propozycji rozporządzenia określającego brzmienie klauzuli w takiej sprawie, w której sąd nie będzie ustalał numeru PESEL, na etapie klauzuli konieczne będzie ustalenie tego numeru. Dojdzie więc w istocie do swoistego ominięcia ustawy, w postępowaniu rozpoznawczym nie będzie bowiem ustalany PESEL (zgodnie z ustawą), ale w postępowaniu dotyczącym nadania klauzuli wykonalności orzeczeniu wydanemu w tej sprawie ten numer PESEL już będzie musiał być ustalony. Regulacja ta zawiera więc sprzeczności, które powinny chyba być wyjaśnione. Za najwłaściwsze uznać należy odniesienie nowego brzmienia klauzuli do spraw wszczętych po 6 lipca 2013 r.

Dalsza analiza wskazuje, że niespójne i nieprzemyślane rozwiązania będę prowadziły do rozbieżności interpretacyjnych, prowadzących nie tylko do pogorszenia sprawności postępowania, ale nawet do wstrzymania jego biegu. Mianowicie:

- konieczność dokonywania ustaleń co do PESEL w postępowaniu klauzulowym, a w szczególności uzyskiwanie dodatkowych informacji od wierzyciela, czyni zachowanie trzydniowego terminu z art. 781 (1) k.p.c. całkowicie iluzorycznym (jak nie niweczącym, gdy doprowadzi do zawieszenia postępowania),

- rodzi się możliwość sporu - czy obowiązek podania PESEL jest brakiem formalnym tamującym bieg sprawy i uzasadniającym zawieszeniem postępowania, skoro art. 325 kpc nie przewiduje wpisania go do orzeczenia,

- ustalanie PESEL okaże się zbędne w większości spraw, gdzie oddalono powództwo, czy nie będzie potrzeby prowadzenia w nich egzekucji lub podejmowania innych czynności, dla których przewidziano wpisanie PESEL,

- rozbieżności interpretacyjne może wywołać umieszczenie art. 208 1 kpc wśród przepisów o rozprawie -  czy wobec tego można/należy stosować go do postępowań, gdzie orzeczenie wydawane jest bez przeprowadzania rozprawy,

- nie uwzględniono w toku prac legislacyjnych wnioskowanej przez Stowarzyszenie Iustitia propozycji, by w sprawach gospodarczych także co do osób fizycznych można było posłużyć się NIP-em, którego pozyskiwanie jest naturalne w toku współdziałania kontrahentów,

- nie jest jasne co oznacza, że "do odpisu orzeczenia lub ugody dołącza się informację o…:" (projektowany par. 129(1) Regulaminu) : Jaką treść ma mieć taka informacja?  Kto ją podpisuje? Czy łączy się ją trwale z orzeczeniem? W jaki sposób? Wydaje się, że takie czysto techniczne aspekty będą sprawiały najwięcej problemów w praktyce, a powinny być ujednolicone zgodnie z poprzednio znaną techniką legislacyjną regulaminów sądowych;

- budzi wątpliwości celowość pozyskiwania PESEL co do wszystkich stron w sprawie, gdy, zwł. w przypadku jak we wcześniejszym punkcie, orzeczenie może dotyczyć tylko części osób,

- problem ustalanie PESEL może zaistnieć także co do innych uczestników postępowania, np. w przypadku, gdy nie było możności uzyskania go od świadka, a nie przybył na rozprawę (przy tym regulamin nie wspomina o wpisywaniu PESEL świadka do protokołu, a skoro czyni tę uwagę o odnotowaniu dowodu tożsamości świadka, to widać brak konsekwencji w tej regulacji), 

- podobnie zastanawia - jak zamieszczać PESEL w klauzuli wykonalności (czasochłonność czynności także istotnie zwiększy się). 

 

Odnotować po raz kolejny należy, iż termin konsultacji także czyni je iluzorycznymi.

Istotne jest także, iż z punktu widzenia zachowania gwarancji prawa do rzetelnego procesu jest bez znaczenia, na którym etapie dojdzie do spowolnienia czy aż zawieszenia postępowania. W treść tego prawa wpisane jest także prawo do wykonania wyroku. Wyrok, którego nie można wykonać bądź którego wykonanie trwa latami - narusza te gwarancje i ma jedynie papierowy charakter. Stąd zagrożona jest zgodność regulacji z  art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 32 Konstytucji - zasadą równości przez nadmierną ochronę praw dłużnika z zachwianiem proporcji w zakresie ochrony praw wierzyciela w zakresie wykonania wyroku. Znaczenie tej tezy uwypukla obawa o aktualność bazy PESEL.

Poza tym zmiany te powinny zostać w pierwszej kolejności skorelowane ze zmianami prawa materialnego, tak aby choćby w obrocie kontraktowym przyjęło się wpisywanie do dokumentów numeru PESEL. Prawo procesowe w tym zakresie nie może bowiem utrudniać ochrony i urzeczywistnienia praw materialnych, a tak niestety będzie w tym przypadku.

W ten sposób obserwujemy, jak mankamenty wywołane wprowadzeniem niedopracowanego postępowania elektronicznego i związane z nimi przekroczenia granic oczekiwanej rzetelności pozywania, prowadzą do dewaluacji sprawdzonych rozwiązań proceduralnych.

 Zespół Prawa Cywilnego