Europejskie Stowarzyszenie Sędziów pisze do Premiera - Ministrowie odpowiadają (albo i nie)

Europejskie Stowarzyszenie Sędziów EAJ, będące częścią Międzynarodowego Stowarzyszenia Sędziów IAJ, zwróciło się w dniu 12 czerwca 2012 r. do władz polskich, wyrażając swoje obawy co do sytuacji w polskim sądownictwie. EAJ stwierdziło, że przepisy dotyczące sądownictwa w Polsce po ostatnich zmianach nie odpowiadają europejskim standardom.

List adresowany był do Prezesa Rady Ministrów i został przez Kancelarię Premiera przekazany Ministerstwu Sprawiedliwości i Ministerstwu Finansów celem udzielenia odpowiedzi. Kopię listu otrzymała też Krajowa Rada Sądownictwa.

Poniżej publikujemy list EAJ, odpowiedź Ministra Sprawiedliwości, odmowę odpowiedzi ze strony Ministerstwa Finansów i odpowiedź Przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa.

 List Prezesa Europejskiego Stowarzyszenia Sędziów do Prezesa Rady Ministrów RP Donalda Tuska z 12 czerwca 2012 r.

Dotyczy: obaw w związku z ostatnimi wydarzeniami wpływającymi na sądownictwo w Polsce.

Ekscelencjo,

Europejskie Stowarzyszenie Sędziów (EAJ) ma zaszczyt złożyć Panu szczególne wyrazy szacunku, jednocześnie wyrażając swoje poważne obawy dotyczące ostatnich wydarzeń w Polsce.

Europejskie Stowarzyszenie Sędziów (EAJ), regionalna organizacja Międzynarodowego Stowarzyszenia Sędziów (IAJ), jest związkiem krajowych stowarzyszeń sędziów z 38 krajów europejskich, w tym wszystkich 27 państw członkowskich Unii Europejskiej. Jest niezależne od rządów, partii politycznych i innych grup wpływów krajowych i międzynarodowych. Jego polskim członkiem jest Stowarzyszenie Sędziów Polskich "Iustitia".

Najważniejszym celem EAJ jest wzmacnianie i wspieranie praworządności, niezależności i bezstronności sądów oraz ochrona interesów sądownictwa, które są istotnymi wymogami funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, poszanowania praw i wolności człowieka oraz zagwarantowania konstytucyjnej rangi i moralnej kondycji sądownictwa. EAJ ma status obserwatora w Radzie Europy, CCJE, CEPEJ i innych organach sądowych.

EAJ uważnie obserwuje rozwój wydarzeń w sądownictwie w Europie oraz w państwach europejskich. Jeśli wyniki obserwacji budzą obawy albo krajowe stowarzyszenie sędziowskie lub jedna z zainteresowanych stron w kraju prosi o pomoc, EAJ zbiera i bada fakty, wyciąga wnioski i opracowuje zalecenia. Rezultaty są następnie przekazywane władzom krajowym, a niekiedy, w przypadkach o szczególnym znaczeniu, właściwym instytucjom Rady Europy i Unii Europejskiej.

Stowarzyszenie Sędziów Polskich  "Iustitia " poinformowało Europejskie Stowarzyszenie Sędziów o zmianach ustawy - prawo o ustroju sądów powszechnych (wchodzących generalnie w życie w dniu 12 marca 2012 r). Ustawa ta określa kompleksowo wszystkie sprawy związane z organizacją sądów powszechnych i zarządzaniem nimi, status sędziów i ich struktur samorządowych, sytuację asesorów i aplikantów sądowych, pracowników sądów, funkcjonariuszy i ławników. Według Stowarzyszenia Sędziów Polskich wprowadzone zmiany ukazują dążenie do zwiększenia wpływu Ministra Sprawiedliwości na sądy za pomocą różnych środków kontroli (w tym ocen sędziów) i wprowadzenie dyrektorów - menedżerów sądowych bezpośrednio podległych Ministrowi Sprawiedliwości, a nie prezesowi sądu.

Te zmian prawa i ich konsekwencje dla sądownictwa w Polsce zostały przeanalizowane i omówione na posiedzeniu plenarnym EAJ w Amsterdamie 11 i 12 maja 2012 r.

Następujące zmiany powodują niepokój EAJ:

Szkolenia i rozwój zawodowy: ustawa o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury z dnia 23 stycznia 2009 r. przyznaje daleko idące kompetencje Ministrowi Sprawiedliwości w sprawach szkoleń i rozwoju zawodowego sędziów. Decydujące stanowisko Ministra Sprawiedliwości w zakresie szkolenia sędziów i prokuratorów stoi w sprzeczności z międzynarodowymi standardami niezawisłości sędziowskiej (zob. Europejska Karta Statusu Sędziów - § 2,3, opinia nr 4 Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich (CCJE) przy Radzie Europy w sprawie szkolenia sędziów - § 2,13).

Awans zawodowy (powoływanie na wyższe stanowiska): W zakresie powoływania sędziów na wyższe stanowiska prawo o ustroju sądów powszechnych zawiera szczegółowe uregulowania dotyczące postępowania w przypadku zwolnienia stanowisk sędziowskich. Jednak brak szczegółowych przepisów określających kryteria, które powinny obowiązywać podczas wyboru sędziów. Międzynarodowe standardy wymagają obiektywnych kryteriów wyboru i awansowania sędziów na wyższe stanowiska. Najważniejszą rolę powinny tu odgrywać kwalifikacje zawodowe. Zasady te powinny zostać spisane i zawczasu opublikowane (vide opinia nr 1 CCJE rozdział 25).

Wynagrodzenia: Pod koniec 2011, według Stowarzyszenia Sędziów Polskich, polski rząd wprowadził prawo "zamrażające" zasadę, że wynagrodzenie sędziów ustala się na podstawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej (na rok 2012 ustalanego na podstawie danych z końca II kwartału roku poprzedniego). To rozwiązanie jest uzasadniane globalnym kryzysem i doprowadziło do zamrożenia wynagrodzeń w 2012 r. na poziomie z roku 2011. Tymczasem "mechanizm zamrażania" nie został zastosowany wobec innych grup zawodowych wynagradzanych bezpośrednio przez państwo, które mają zagwarantowany wzrost wynagrodzeń w 2012 roku. W związku z tym EAJ pragnie przypomnieć Rezolucję Krakowską z 2009 r., w której uznało, że zdaniem EAJ wpływ warunków gospodarczych i finansowych na wynagrodzenia może być rozważany, ale obniżanie wynagrodzeń sędziów (w tym uposażeń sędziów w stanie spoczynku) w sposób, który może być niezgodny z międzynarodowo uznawanymi zasadami niezależności sędziów w demokratycznych państwach prawa, nie jest dopuszczalne. Dlatego EAJ wzywa wszystkie rządy, które takie obniżenia planują, do zapewnienia, że nie zostaną podjęte działania, które zagrożą lub mogą zagrozić międzynarodowym zasadom będącym podstawą do utrzymania demokracji i państwa prawa.

Oceny: Europejskie standardy (Zalecenie CM/Rec (2010) 12 Komitetu Ministrów Państw Członkowskich w sprawie niezależności, efektywności i odpowiedzialności sędziów) pozwalają na wprowadzenie systemów oceny sędziów przez organy sądowe w celu przyczynienia się do poprawy funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości i poprawy jakości orzecznictwa. Jednakże systemy te powinny być oparte na obiektywnych kryteriach, a oceny muszą być dokonywane przez właściwy organ sądowy. Procedura powinna umożliwić sędziom wyrażanie własnego poglądu na temat swoich działań i oceny tych działań, jak również do zaskarżenia oceny do niezależnego organu lub sądu. Nowelizacja prawa o ustroju sądów powszechnych wprowadza system oceny sędziów zwanych "indywidualny plan rozwoju zawodowego". W ciągu jednego roku (od daty wejścia w życie ustawy) wszyscy sędziowie w Polsce orzekający w sądach powszechnych mają zostać ocenieni. Ocena ta ma być dokonana przez sędziów wizytatorów, a prezesi sądów wezmą udział w opracowywaniu planu rozwoju dla danego sędziego. Niestety, nowelizacja prawa o ustroju sądów powszechnych nie określa żadnych kryteriów, które powinny być stosowane w trakcie procesu oceny sędziów. Natomiast kryteria będą określane przez Ministra Sprawiedliwości w drodze rozporządzenia. Zalecenie CM/Rec (2010) 12 Komitetu Ministrów Państw Członkowskich w sprawie niezależności, efektywności i odpowiedzialności sędziów wymaga, by oceny sędziów były oparte na obiektywnych kryteriach, a procedura powinna również uwzględniać możliwość zakwestionowania oceny przez sędziego przed niezależnym organem lub sądem (§ 58 Zalecenia).

EAJ jest zaniepokojone opisanym wyżej rozwojem sytuacji w polskim sądownictwie. Wydaje się, że nowe przepisy mają tendencję do osłabienia sądownictwa. Równowaga władz może zostać zakłócona. Wzmocnienie zaufania do sądownictwa i rządów prawa nie może być osiągnięty przez zmiany prawne, które stoją w sprzeczności z międzynarodowymi standardami. Właściwe są takie środki, które gwarantują przejrzystość wszystkich procedur, w tym we wszystkich sprawach dotyczących wymiaru sprawiedliwości i które nie dopuszczą do nadużyć istniejących przepisach prawnych.

EAJ będzoie kontynuować analizę zmian prawnych oraz ich skutków i szczegółowo monitorować dalsze zmiany. Jeśli polskie władze zechcą, EAJ jest przygotowany do podjęcia dialogu. EAJ może podzielić się długoletnim doświadczeniem w rozwiązywaniu problemów różnego rodzaju sądownictw na całym świecie.

Z wyrazami szacunku

Gerhard Reissner

Prezydent EAJ

Kancelaria Premiera nie odpowiedziała na powyższy list, lecz przekazała go do udzielenia odpowiedzi Ministrowi Finansów i Ministrowi Sprawiedliwości. Najpierw zareagowało Ministerstwo Finansów, odpowiadając w dniu 29 czerwca 2012 r. tak:

Szanowny Panie,

w nawiązaniu do Pana listu z 12 czerwca br., dotyczącego ostatnich zmian ustawy - prawo o ustroju sądów powszechnych, chcemy poinformować, że problemy organizacji i zarządzania sądami w Polsce należą do obowiązków Ministra Sprawiedliwości.

Dlatego Ministerstwo Finansów przekazało list Ministrowi Sprawiedliwości.

Jeśli potrzebuje Pan dodatkowych informacji, prosimy o kontakt bezpośrednio z Ministerstwem Sprawiedliwości.

z wyrazami szacunku

Dyrektor Generalny Ministerstwa Finansów

Elżbieta Markowska

W dniu 19 lipca br. odpowiedzi natomiast udzielił Minister Sprawiedliwości. Brzmiała ona następująco:

Szanowny Panie Prezydencie,

w odpowiedzi na pismo z dnia 12 lipca 2012 r. pragnę podziękować Panu za zainteresowanie się sprawami wymiaru sprawiedliwości naszego kraju i jednocześnie zapewnić, iż przestrzeganie zasady rządów prawa oraz poszanowanie niezależności i niezawisłości sądownictwa jest celem wladz Rzeczypospolitej Polskiej.

Ustosunkowując się do kwestii poruszonych w w/w piśmie pragnę jednakże zauważyć co następuje:

Kompetencje Ministra Sprawiedliwości w zakresie szkolenia i rozwoju zawodowego sędziów zostały określone w ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. tr 26, poz. 157). Zgodnie z art. 10 tej ustawy do kompetencji Rady Programowej Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury należy m. in. opracowywanie rocznych harmonogramów działalności szkoleniowej, ustalanie zasad rekrutacji na szkolenia, uchwalanie regulaminu działalności szkoleniowej oraz zgłaszanie i opiniowanie kandydatów na wykładowców. Rada ta, zgodnie z art. 6 ustawy jest powoływana przez Ministra Sprawiedliwości, jednak jej czlonkami mogą być wyłącznie sędziowie, prokuratorzy, osoby posiadające tytuł naukowy profesora albo stopień naukowy doktora habilitowanego nauk prawnych, jak również sędziowie albo prokuratorzy w stanie spoczynku. Ponadto jedynie 3 osoby są wskazywane przez Ministra Sprawiedliwości. Pozostałych 12 kandydatów wskazują w odpowiedniej liczbie Krajowa Rada Sądownicza, Krajowa Rada Prokuratorów, Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, szkoły wyższe prowadzące kształcenie na kierunku prawo oraz przedstawiciele prawniczych samorządów zawodowych. Dodatkowo roczne harmonogramy działalności szkoleniowej w zakresie dotyczącym szkolenia i doskonalenia zawodowego sędziów są opiniowane przez Krajową Radę Sądowniczą. Wydaje się, iż w takiej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia tezy, iż Minister Sprawiedliwości ma decydujący wpływ na szkolenia sędziów.

Kwestia merytorycznych kryteriów dotyczących zasad awansu sędziów jest w prawie polskim uregulowana w art. 57b i 106a § 2 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. nr 98. poz. 1070, z późn. zm.). W świetle tych regulacji ocena kwalifikacji kandydata zajmującego stanowisko sędziego sądu powszechnego powinna uwzględniać sprawność i efektywność czynności i organizowania pracy przy rozpoznawaniu spraw lub wykonywaniu innych powierzonych zadań bądź funkcji; kulturę urzędowania, obejmującą kulturę osobista i kulturę organizacji pracy, poszanowanie praw stron lub uczestników postępowania przy rozpoznawaniu spraw lub wykonywaniu innych powierzonych zadań bądź funkcji; sposób formułowania wypowiedzi przy wydawaniu i uzasadnianiu orzeczeń oraz proces doskonalenia zawodowego. Ponadto należy mieć na względzie rodzaj i stopień zawiłości przydzielonych sędziemu spraw lub powierzonych zadań bądź funkcji, obciążenie pracą oraz warunki pracy w catym okresie objętym oceną. Kryteria

te zostaną uszczegółowione w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości w sprawie szczegółowego sposobu oceny pracy sędziego i sposobu opracowywania indywidualnego planu rozwoju zawodowego sędziego, nad którym aktualnie trwają prace i które, po jego przyjęciu, będzie opublikowane w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W mojej ocenie wyżej opisane rozwiązania nie powinny zostać uznane za naruszające aktualnie funkcjonujące w omawianym zakresie standardy międzynarodowe.

Odnośnie nie podniesienia wysokości wynagrodzeń sędziowskich w 2012 r. pomimo wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w II kwartale 2011 r. to rozwiązanie to, wprowadzone art. 22 i 23 ustawy z dnia 22 grudnia 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z rcalizacją ustawy budżetowej (Dz. U. nr 291, poz. 1707), zostało zaskarżone przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do Trybunału Konstytucyjnego. który będzie musiał wypowiedzieć się o jego zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego będzie miało charakter wiążący dla wszystkich organów władzy publicznej Rzeczypospolitej Polskiej. Na marginesie jedynie chciałbym zauważyć, iż w 2012 r. nie doszło do obniżenia wynagrodzenia sędziów w stosunku do wynagrodzenia otrzymywanego przez nich w 2011 r., a jedynie nie wzrosło ono na zasadach określonych w art. 91 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. nr 98, poz. 1070, z późn. zm.). Ponadto w 2013 r. nie planuje się podobnego rozwiązania jak przyjęte w art. 22 i 23 ustawy z dnia 22 grudnia 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z rcalizacją ustawy budżetowej (Dz. U. nr 291, poz. 1707), które miało charakter jednorazowy i było związane z sytuacją budżetową. W konsekwencji wynagrodzenia sędziów w 2013 r. powinny wzrosnąć na dotychczasowych zasadach.

Przy dokonywaniu ocen okresowych sędziów zastosowanie będą miały te same kryteria, które mają zastosowanie przy awansie sędziów do sądów wyższej instancji, a ujęte w art. l06a § 2 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. nr 98, poz. 1070, z późn. zm.). Sędzia w terminie 2 tygodni od zapoznania go z oceną pracy, ma prawo zgłosić do niej pisemne uwagi wraz z uzasadnieniem. Uwagi rozpatruje i dokonuje ostatecznego podsumowania wyników oceny pracy sędziego prezes sądu przełożonego, a w przypadku sędziego sądu apelacyjnego prezes innego sądu apelacyjnego. Podkreślenia wymaga, iż zakres oceny sędziego nie może wkraczać w tę dziedzinę, w której sędziowie są niezawiśli (art. 106a § 3 w/w ustawy). Rozwiązania takie wydają się w dostatecznym stopniu realizować zalecenia zawarte w rekomendacji Komitetu Ministrów z dnia 17 listopada 2010 r. dotyczącej sędziów i ich niezawisłości, odpowiedzialności i efektywności.

Mam nadzieję, iż powyższe wyjaśnienia przyczyniły się do lepszego zrozumienia kompetencji Ministra Sprawiedliwości, a także do rozwiania obaw dotyczących sytuacji władzy sądowniczej w Rzeczypospolitej Polskiej i przestrzegania międzynarodowych standardów w tym zakresie w naszym kraju. Niezależnie od powyższego jesteśmy otwarci na wszelkie uwagi ze strony Europejskiego Stowarzyszenia Sędziów i dalszy dialog, który z pewnością przyczyni się do usprawnienia funkcjonowania naszego wymiaru sprawiedliwości.

z wyrazami szacunku

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości

Michał Królikowski

Jak więc widzimy, Ministerstwo Finansów z właściwą sobie kulturą i prawdomównością poinformowało, że nie ma nic wspólnego z ustalaniem wynagrodzeń polskich sędziów. Pani Dyrektor zapomniała zapewne dodać, że w szczególności Pan Minister Jan Vincent-Rostowski nie ma nic do powiedzenia w kwestii wynagrodzeń sędziów, nie uczestniczy w ich ustalaniu, nie uczestniczył w przygotowywaniu krytykowanej ustawy okołobudżetowej i w ogóle nic go ta sprawa nie obchodzi.

Natomiast z odpowiedzi Ministra Sprawiedliwości wynika jasno, że Europejskie Stowarzyszenie Sędziów nie potrafi w ogóle oceniać prawa. Wszystkie przepisy, co do które EAJ ma zastrzeżenia, są zdaniem Pana Ministra prawidłowe i zapewniają pełną niezależność władzy sądowniczej, a jakiekolwiek sugestie, że minister może obecnie nadmiernie ingerować w niezawisłość sądów i że prawo polskie nie zapewnia wystarczająco jasnych i przejrzystych kryteriów powoływania i awansowania sędziów, są z gruntu błędne. Jak widać, władza wykonawcza swoich poglądów na temat niezależności sądownictwa nie zmienia i pozostaje pogratulować dobrego samopoczucia.

Jako ostatni na pismo Prezydenta EAJ odpowiedział Przewodniczący Krajowej Rady Sądownictwa - uczynił to 29 lipca 2012 r.

Szanowny Panie Przewodniczący,

Pragnę wyrazić wdzięczność Panu Przewodniczącemu za żywe zainteresowanie się aktualnymi problemami sądownictwa w Polsce, którego przejawem jest Pańskie pismo z dnia 12 czerwca 2012 r.

Krajowa Rada Sądownictwa, której mam zaszczyt przewodniczyć, odnosiła się i odnosi krytycznie do większości zmian wprowadzonych ostatnio w naszym Kraju do ustawy o ustroju sądów powszechnych, w związku z czym zaskarżyła całą nowelizację do Trybunału Konstytucyjnego. Na werdykt Trybunału musimy poczekać. Poparliśmy też wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, który zakwestionował konstytucyjność decyzji parlamentu o tzw. zamrożeniu płac sędziowskich. W tej sprawie oczekujemy również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

Rada odnosi się krytycznie również do obowiązującego w naszym Kraju statusu Szkoły dla Sędziów i Prokuratorów, zarzucając, iż jej organizacyjne, a zwłaszcza programowe podporządkowanie Ministrowi Sprawiedliwości idzie zdecydowanie za daleko i jest niedopuszczalne. Krajowa Rada Sądownictwa nie ma inicjatywy ustawodawczej, a jej wnioski i propozycje w tym zakresie na razie nie odniosły skutku. Nie ustajemy jednak w staraniach zmierzających do zapewnienia Radzie przynajmniej decydującego wpływu na kształt i program szkolenia aplikantów sędziowskich oraz sędziów.

Jeśli zaś chodzi o poruszoną przez Pana Przewodniczącego kwestię kryteriów uwzględnianych przy nominacjach sędziowskich oraz przy awansach na wyższe stanowiska sędziowskie, reguluje je art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 12, poz. 714 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem decydującym kryterium jest ocena kwalifikacji kandydata, a ponadto jego doświadczenie zawodowe, opinie przełożonych, rekomendacje, publikacje i inne dokumenty dołączone do zgłoszenia oraz opinie kolegium sądu i wynik głosowania właściwego zgromadzenia ogólnego sędziów.

W naszej ocenie są to właściwe kryteria ocenne i w praktyce działania Rady są one rygorystycznie przestrzegane.

Jeszcze raz dziękuję Panu Przewodniczącemu za przekazane uwagi i łączę wyrazy szacunku.

z poważaniem

SSN Antoni Górski