Opinia amicus curiae SSP "Iustitia" w przedmiocie ustawy okołobudżetowej

W związku ze złożeniem przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego skargi konstytucyjnej skierowanej przeciwko art. 22 i 23 ustawy z dnia 22 grudnia 2011 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. Nr 291, poz. 1707), czyli tzw. ustawy okołubudżetowej, Stowarzyszenie Sędziów Polskich "Iustitia" wystosowało do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o wezwanie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu wraz z opinią prawną amicus curiae

Przypominamy, że chodzi o ustawę obniżającą wynagrodzenia sędziów (a także prokuratorów) w 2012 r. o ponad 5 % w stosunku do wysokości zapisanej w ustawie - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawie o Sądzie Najwyższym, które to ustawy zostały odpowiednio ukształtowane w marcu 2009 r.

Oto treść opinii "Iustitii".

Opinia amicus curiae Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia“

w przedmiocie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 22 oraz art. 23 ustawy z dnia 22 grudnia 2011 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. Nr 291, poz. 1707). 

 

         W związku ze złożeniem przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wniosku o zbadanie zgodności z Konstytucją RP art. 22 oraz art. 23 ustawy z dnia 22 grudnia 2011 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. Nr 291, poz. 1707), który to wniosek podlega rozpoznaniu przez Trybunał Konstytucyjny pod sygn. K 1/12, Stowarzyszenie Sędziów Polskich „Iustitia“ wyraża opinię następującą.

 

         Art. 22 i 23 ustawy będącej przedmiotem orzekania (zwanej dalej „ustawą okołobudżetową“) są niezgodne:

         1) z art. 178 ust. 2 w związku z art. 216 ust. 5 oraz art. 220 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ naruszono obowiązek zapewnienia sędziom wynagrodzenia odpowiadającego godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków;

2) z art. 2 w związku z art. 178 ust. 2 Konstytucji RP ponieważ naruszono w sposób arbitralny i nieuzasadniony zasadę ochrony praw nabytych oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego prawa;

3) z art. 2 w związku z art. 219 ust. 1 i 2 oraz art. 221 Konstytucji RP ponieważ nie zostały spełnione merytoryczne przesłanki dla uchwalenia skarżonych przepisów, jak również błędnie dokonano wyboru formy aktu prawnego;

4) z art. 2 w związku z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP ponieważ w sposób nieuzasadniony skrócono minimalny okres vacatio legis;

5) z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ponieważ naruszono majątkowe prawo do wynagrodzenia zasadniczego sędziów i sędziów Sądu Najwyższego,

a niezależnie od tego z:

6) art. 10 ust. 2,  art. 186 ust. 1 i art. 187 ust. 4 Konstytucji, ponieważ nie przeprowadzono konsultacji projektu ustawy dotyczącej całego sądownictwa z konstytucyjnym i uprawnionym do tego organem, jakim jest Krajowa Rada Sądownictwa,

7) art. 10 ust. 2 i  art. 183 ust. 2 Konstytucji, ponieważ nie przedstawiono projektu ustawy dotyczącej sądów powszechnych i Sądu Najwyższego do zaopiniowania i konsultacji Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego,

8) art. 110 ust. 3 i art. 112 Konstytucji, ponieważ do prac nad ww. ustawą nie dopuszczono w żadnym zakresie Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka Sejmu RP jako komisji stałej właściwej w sprawach sądownictwa,

9) art. 123 Konstytucji, ponieważ ustawę de facto uchwalono w trybie pilnym, dla pozoru tylko nie nadając jej projektowi takiego statusu, w celu ominięcia konstytucyjnego zakazu uchwalania w trybie pilnym ustaw dotyczących ustroju władz publicznych.

 

Uzasadnienie

 

W ustawie okołobudżetowej z dnia 22 grudnia 2011 r. wprowadzono przepis art. 22, który stanowi, że w roku 2012 podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego, o której mowa w art. 91 § 1c ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 z późn. zm.) stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2010 r. ogłoszone w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o podstawie wynagrodzenia sędziego określonej w art. 91 § 1c ww. ustawy, w roku 2012 za podstawę tę przyjmuje się opisane przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2010 r. Art. 23 zastosował tę samą zasadę do wynagrodzeń sędziów Sądu Najwyższego i wszystkie poniższe rozważania dotyczą obu przepisów.

 

         1. Przepisem podstawowym określającym zasady wynagradzania sędziów jest art. 91 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.). Stosownie do dyspozycji § 1c ustawy, podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego w danym roku stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego, ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.).

         Przepis ten ma charakter wykonawczy w stosunku do art. 178 ust. 2 Konstytucji RP. Ww. artykuł jest jedynym w Konstytucji przepisem mówiącym o wynagrodzeniach. Żadna inna grupa zawodowa nie została uhonorowana konstytucyjną gwarancją nakazującą jej zapewnić wynagrodzenia odpowiadające godności urzędu.

Zapis ten nie jest przypadkowy. Art. 10 ust. 1 ustanawia podział i równowagę władz ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Niezależność władz to również niezależność materialna. Wiadomo jednak, że władzę ustawodawczą tworzą parlamentarzyści, którzy sami określają własne wynagrodzenia i nie są w tym względzie niczym limitowani poza polityczną odpowiedzialnością przed wyborcami, którą mogą ponieść tylko wtedy, gdyby przyznali sobie nadmierne kwoty i zostało to ujawnione i nagłośnione przed wyborami. Oni też określają wynagrodzenia przedstawicieli władzy wykonawczej, którzy pochodzą zawsze z tych samych partii co parlamentarna większość, na ogół zajmują w nich wyższe pozycje od parlamentarzystów, często też jednocześnie zasiadają w rządzie i w parlamencie i mogą przedkładać projekty aktów prawnych w tym zakresie. Natomiast przedstawiciele władzy sądowniczej do tych grup nie należą i są jedyną władzą, która nie ma żadnego wpływu na wysokość własnych wynagrodzeń. Racjonalne więc było zapisanie w Konstytucji, że tej właśnie władzy pozostałe dwie władze muszą zapewnić wynagrodzenia odpowiadające godności urzędu.

Art. 91 § 1c ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych jest efektem kompromisu między władzami, wypracowanego po dwunastu latach funkcjonowania obecnej Konstytucji, w którym to okresie wielokrotnie wynagrodzenia sędziów obniżano w bardzo dowolny sposób, kształtując je w oparciu o tzw. kwotę bazową.

         Obecne brzmienie art. 91 u.s.p. ustalone zostało ustawą z dnia 20 marca 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 56, poz. 459). Treść przepisu art. 91 u.s.p. wprawdzie w pełni nie odpowiada wymogom art. 178 ust. 2 Konstytucji RP, jednakże wprowadziło mechanizm ustalania wynagrodzeń sędziów, który docelowo mógłby doprowadzić do wypełnienia konstytucyjnych gwarancji. Gdy podczas uchwalania ww. ustawy zaprezentowano w Sejmie w dniu 19 lutego 2009 r. jej projekt (będący projektem rządowym), wypowiadający się w imieniu tworzącego rząd Klubu Parlamentarnego Platformy Obywatelskiej poseł Jerzy Kozdroń stwierdził:

Podstawowym projektem, projektem, na którym bazowaliśmy, był projekt rządowy. Projekt rządowy wprowadza nowy system i nowe zasady wynagradzania sędziów. W dotychczasowych przepisach podstawą ustalania wynagrodzeń sędziowskich była stawka bazowa, corocznie ustalana przez Sejm w ustawie budżetowej na wniosek rządu. Parlament i rząd postanowiły od tej zasady odstąpić i wprowadzić obiektywne kryteria, na podstawie których będą ustalane wynagrodzenia sędziów, w ten sposób, żeby można było powiedzieć, że władza sądownicza jest niezależna od władzy wykonawczej i władzy politycznej. Postanowiliśmy zbliżyć się w realizacji do zasad konstytucyjnych, wyrażonych w art. 178 i 195 Konstytucji, w których mówi się o tym, że sędziom, w tym sędziom Trybunału Konstytucyjnego, zapewnia się warunki pracy i warunki wynagradzania odpowiadające godności urzędu oraz zakresowi pełnionych przez nich obowiązków. Obecnie podstawą ustalenia wynagrodzenia będzie przeciętne wynagrodzenie z II kwartału roku poprzedniego, ogłaszane w Dzienniku Urzędowym ˝Monitor Polski˝ przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Będzie to zatem obiektywny miernik, zgodnie z którym w razie wzrostu średnich wynagrodzeń relatywnie, proporcjonalnie będą wzrastały również wynagrodzenia sędziów. Nie dość tego. W ustawie tej przewiduje się, że gdyby średnie wynagrodzenie, to przeciętne średnie wynagrodzenie, w roku poprzednim było niższe niż w roku poprzedzającym, to wówczas to średnie wynagrodzenie niższe nie będzie podstawą ustalenia tego wynagrodzenia, lecz podstawą będzie wynagrodzenie dotychczasowe, czyli ono niejako się zatrzyma, a więc będzie korzystniejsze dla sędziów. Mam nadzieję, że te wynagrodzenia sędziów są uchwalone na określony czas. Kiedy przejdziemy przez tę ciemną dolinę, to będziemy mogli do spraw wynagrodzeń sędziowskich jeszcze wrócić i porozmawiać o podwyższeniu tych mnożników.”

Przytaczając powyższą wypowiedź należy podkreślić, iż oficjalny przedstawiciel klubu parlamentarnego partii rządzącej, mającej w swoich szeregach m.in. Prezesa Rady Ministrów i Ministra Sprawiedliwości, wprost przyznawał w 2009 roku podczas uchwalania zmiany u.s.p., że nawet przyjmowana ustawa w zakresie dotyczącym wynagrodzeń sędziów nie jest zgodna z wymogami Konstytucji, a jedynie do tych wymogów się zbliża i stanowi rozwiązanie tymczasowe, docelowym zaś musi być ustalenie wynagrodzeń sędziów na wyższym poziomie. Jednocześnie złożył oświadczenie, z którego wynikało, że celem wprowadzenia ustawy było ustalenie zasad wynagrodzeń sędziów na stałe, z założeniem, że żadnych jednorazowych odstępstw nie będzie.

W konsekwencji uprawniony jest pogląd, że skoro treść art. 91 u.s.p. obowiązująca do dnia 31 grudnia 2011 r., jest - i to w opinii osób głosujących za jej wprowadzeniem - jedynie zbliżona do zasad konstytucyjnych, to ustawa okołobudżetowa, zgodnie z którą wynagrodzenia sędziów mają być jeszcze niższe niż określone treścią art. 91 u.s.p., musi być tym bardziej niezgodna z art. 178 ust. 2 Konstytucji.

Uregulowanie na szczeblu konstytucyjnym wynagrodzeń sędziów niewątpliwie nakłada na ustawodawcę szczególne obowiązki, zarówno w odniesieniu do kształtowania tych wynagrodzeń, jak i tworzenia gwarancji ich ochrony (zob. wyrok TK z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt K 12/03). Celem wprowadzenia do Konstytucji RP szczególnej regulacji płacowej w stosunku do sędziów było dążenie do zapewnienia stabilności statusu materialnego osób sprawujących funkcję orzeczniczą, zagwarantowania ich niezawisłości, pozwalające na umocnienie pozycji władzy sądowniczej w systemie organów państwowych (orzeczenia TK: z dnia  11 lipca 2000 r., sygn. akt K 30/99; z dnia 4 października 2000 r., sygn. akt P 8/00 oraz z dnia 12 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 26/01). Przepisy dotyczące uposażeń sędziów nie mają charakteru autonomicznego, ale stanowią instrument służący zabezpieczeniu niezależności władzy sądowniczej i jej zdolności do niezawisłego wymierzania sprawiedliwości (orzeczenie TK z dnia 24 czerwca 1998 r., sygn. akt K 3/98). Trybunał Konstytucyjny podkreślił również, że gwarancje niezawisłości sędziowskiej nie mogą być traktowane w kategoriach personalnych przywilejów (wyrok TK z dnia 12 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 26/01).

Trybunał w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 października 2000 r. (sygn. P 8/00) dotyczącego kwestia uposażeń sędziowskich, zwrócił uwagę na kilka kwestii związanych z regulowaniem wynagrodzeń sędziowskich. Wskazał, że badając, czy prawodawca nie przekroczył wyznaczonych mu przez Konstytucję granic swobody regulacji (w zakresie uposażenia sędziów), trzeba zwrócić uwagę na pewne obiektywne układy odniesienia.

Po pierwsze, takim układem jest poziom przeciętnego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej. Skoro zawód sędziego jest wyróżniany konstytucyjnie w stosunku do innych profesji, to trzeba przyjąć, że poziom wynagrodzenia sędziowskiego, także na szczeblu sędziego sądu rejonowego, powinien znacząco przekraczać poziom przeciętnej płacy w sferze budżetowej.

Po drugie, wynagrodzenia sędziów w ogóle, jak również wynagrodzenia poszczególnych kategorii sędziów sądów równorzędnych (w tym sędziów sądów rejonowych) powinny w dłuższym okresie czasu wykazywać nie mniejszą tendencję wzrostową niż przeciętne wynagrodzenie w państwowej sferze budżetowej.

Po trzecie, w razie trudności budżetu państwa wynagrodzenia sędziowskie powinny być szczególnie chronione przed nadmiernie niekorzystnymi wahaniami.

Po czwarte, wynagrodzenia sędziów nie powinny być obniżane w drodze regulacji normatywnych.

Odnosząc powołane kryteria Trybunału Konstytucyjnego do treści art. 22 ustawy okołobudżetowej z dnia 22 grudnia 2011 r. nie ma wątpliwości, że ustawa jest sprzeczna z art. 178 ust. 2 Konstytucji.

Ustawa narusza pierwsze kryterium powołanego orzeczenia Trybunału, albowiem poziom wynagrodzenia sędziowskiego - szczególnie na poziomie  sądów rejonowych - nadal jest zdecydowanie za niski, a wspomniana ustawa jeszcze  dodatkowo je obniża. Od połowy lat dziewięćdziesiątych uposażenie sędziów zostało relatywnie  obniżone o 1/3 i spadek ten nadal nie został wyrównany.

Ustawa pozostaje w sprzeczności z drugim kryterium z uwagi na fakt, że szereg grup zawodowych sfery budżetowej otrzymuje podwyżki w 2012 r. (m. in. nauczyciele, żołnierze, funkcjonariusze policji, strażacy, funkcjonariusze Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Służby Więziennej) - co oznacza, że średnie wynagrodzenie w sferze budżetowej wzrośnie.

Ustawa narusza kryterium trzecie, bo nie chroni wynagrodzeń sędziowskich przed nadmiernie niekorzystnymi wahaniami, wręcz przeciwnie - narusza zasadę stabilności statusu materialnego sędziów.

Ustawa łamie wreszcie czwarte kryterium, albowiem obniża uposażenie sędziów w stosunku do średniego wynagrodzenia w kraju w drodze regulacji normatywnej poprzez  przyjęcie za podstawę  naliczania  wynagrodzenia sędziego średniego wynagrodzenia sprzed dwóch lat (które jest oczywiście niższe)  w miejsce średniego wynagrodzenia z poprzedniego roku. Zmiana ta powoduje obniżenie  wynagrodzenia sędziowskiego o  ponad 5% i pokazuje, że podobne działania władze polityczne mają zamiar podejmować także w przyszłych latach.

Zwrócić należy tu uwagę, że  w sposób  naliczania  uposażeń  sędziów, przyjęty w ww. przepisie, jest już wpisany mechanizm zamrożenia wynagrodzenia. Zgodnie  z art. 91 § 1d ustawy jeżeli przeciętne wynagrodzenie jest niższe od przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego za drugi kwartał roku poprzedzającego - przyjmuje się podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego w dotychczasowej wysokości. Zamrożenie sędziowskich  wynagrodzeń odbywa się zatem automatycznie, jeżeli zajdą warunki do tego i tylko wtedy może ono nastąpić.

Od roku 2009, kiedy to ustalono obecne zasady wynagradzania, miały miejsce trzy ustawowe regulacje płac sędziów, wynikające ze zmiany średniego wynagrodzenia w kraju. Były one następujące.

W roku 2009 stosowano średnie wynagrodzenie z II kwartału 2008 r. (2951,36 zł) a w roku 2010 średnie wynagrodzenie z II kwartału 2009 r. (3081,48 zł) - wzrost wyniósł 4,40 %.

W roku 2010 stosowano średnie wynagrodzenie z II kwartału 2009 r. (3081,48 zł) a w roku 2011 średnie wynagrodzenie z II kwartału 2010 r. (3197,85 zł) - wzrost wyniósł 3,78 %.

W roku 2011 stosowano średnie wynagrodzenie z II kwartału 2010 r. (3197,85 zł) a w roku 2012 należało zastosować średnie wynagrodzenie z II kwartału 2012 r. (3366,11 zł) - wzrost wyniósł 5,26 %.

Wniosek jest następujący. O ile wzrost wynagrodzeń sędziów o 3 - 4 % był dla władzy wykonawczej i ustawodawczej jeszcze do przyjęcia, to gdy okazało się, że treść prawa o ustroju sądów powszechnych zapewnia sędziom wzrost wynagrodzeń (nominalnie) o ponad 5 %, przedstawiciele tych władz nie wytrzymali i odebrali sędziom waloryzację płac. Prowadzi to do wniosku, że w praktyce ustawodawczej art. 91 prawa o ustroju sądów powszechnych będzie w istocie stosowany w sposób warunkowy, mianowicie tylko wtedy, gdy wynikające z jego treści waloryzacje wynagrodzeń będą stosunkowo małe. Gdy bowiem nastąpi większy wzrost wynagrodzeń w kraju, ustawodawca będzie reagować i obniżać wynagrodzenia sędziów, aby nie rosły w sposób przekraczający jego oczekiwania.

Taka decyzja jest zaś zakamuflowanym obniżeniem o 5,26 % wszystkich współczynników wynagrodzeń zawartych w załączniku do ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych. W przypadku sędziego sądu rejonowego w najniższej stawce płacowej zamiast 2,05 średniego wynagrodzenia otrzyma on 1,94 średniego wynagrodzenia. Sędzia sądu apelacyjnego w najwyższej, dziesiątej stawce płacowej zamiast 3,23 średniego wynagrodzenia otrzyma 3,06 średniego wynagrodzenia (jest to wynagrodzenie niższe nawet od ustawowej stawki dziewiątej).

Gdyby tak miał być rozumiany art. 178 ust. 2 Konstytucji, to art. 91 § 1c ustawy - Prawa o ustroju sądów powszechnych musiałby zostać obłożony dodatkowym warunkiem, a mianowicie że waloryzacja wynagrodzeń sędziów następuje tylko pod warunkiem, iż Sejm corocznie wyraża na nią zgodę. Oczywiste zaś jest, że taki przepis zostałby uznany za naruszenie trójpodziału władzy przewidzianego w art. 10 ust. 3 Konstytucji i art. 178 ust. 2 Konstytucji. Przepis stałby się swoistą pułapką dla sędziów, dla których najlepiej byłoby, aby wynagrodzenie średnie w kraju w ogóle nie rosło. Stabilność wynagrodzeń oznaczałaby bowiem realizację ustawowej zasady, zgodnie z którą wynagrodzenia sędziów mają stanowić określoną, stałą wielokrotność średniego wynagrodzenia. Wzrost średniego wynagrodzenia w kraju oznacza zaś grożbę realnego obniżenia wynagrodzenia sędziów w stosunku do siły nabywczej pieniądza.

Ustawodawca nie mógł powołać się na art. 216 ust. 5 Konstytucji, albowiem nie ulega żadnej wątpliwości, że sytuacja przewidziana w tym przepisie - przekroczenie przez państwowy dług publiczny 60 % wartości rocznego produktu krajowego brutto - po prostu nie zaistniała. Zresztą nawet przekroczenie ww. progu zakazuje jedynie zaciągania pożyczek i udzielania gwarancji i poręczeń finansowych przez Państwo. Nie stanowi natomiast, że w przypadku zaistnienia ww. sytuacji traci okresowo moc art. 178 ust. 2 Konstytucji. Zapewnienie sędziom wynagrodzeń odpowiadających godności urzędu nie jest zaciąganiem pożyczek ani udzielaniem gwarancji czy poręczenia.

Art. 220 ust. 1 i 2 Konstytucji zakazują z kolei przekraczania deficytu budżetowego i jego pokrywania przez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa. Przewiduje jednak, że deficyt taki - nieprzekraczający bariery wskazanej w art. 216 ust. 5 Konstytucji - może istnieć i wolno go planować. Nie można więc naruszać art. 178 ust. 2 Konstytucji w imię zmniejszenia deficytu budżetowego, jeśli nie przekroczy on dozwolonego progu. Jeżeli art. 178 ust. 2 Konstytucji gwarantuje sędziom i tylko sędziom wynagrodzenia godne urzędu, to jest to jasnym sygnałem dla ustawodawcy, że w przypadku trudności budżetowych wynagrodzenia te muszą pozostać nietykalne jako jedna z gwarancji niezawisłości władzy sądowniczej, a wszelkich oszczędności albo należy szukać gdzie indziej, albo zwiększyć deficyt w dopuszczalnych granicach. Przepisy Konstytucji nie są podzielone na ważniejsze i mniej ważne, a przepisy rozdziału X Konstytucji mówiącego o finansach publicznych nie przewidują żadnej sytuacji upoważniającej ustawodawcę do odstąpienia od art. 178 ust. 2 Konstytucji.

 

2. Normatywna treść art. 22 i art. 23 ustawy okołobudżetowej stanowi, że podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego (art. 22 ust. 1) oraz sędziego Sądu Najwyższego (art. 23 ust. 1) stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2010 r. ogłoszone w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Wprawdzie projektodawca posługuje się, w odniesieniu do zaskarżonych regulacji, pojęciem "zamrożenia" płacy sędziów, a z ustawy okołobudżetowej wydaje się wynikać, że wynagrodzenie zasadnicze sędziego oraz sędziego Sądu Najwyższego w 2012 r. w porównaniu z 2011 r. nie ulega zmianie, lecz jest to swoisty eufemizm, gdyż z punktu widzenia ustawowego ukształtowania prawa do wynagrodzenia sędziów, mamy de facto do czynienia ze zmniejszeniem wysokości wynagrodzenia zasadniczego sędziego, do którego prawo nabywane jest na podstawie art. 91 § 1c ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz art. 42 § 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym.

Powoływane regulacje obu cytowanych ustaw, wprowadzone ustawą z dnia 20 marca 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw wyrażają całkowicie odrębną i samodzielną, w porównaniu z szeroko rozumianymi pracownikami tzw. sfery budżetowej, zasadę ustalania wynagrodzenia zasadniczego sędziego oraz sędziego Sądu Najwyższego uzależnioną od przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale roku poprzedniego ogłaszanego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" przez Prezesa GUS na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, póz. 1227 ze zm.). Przedmiotowe rozwiązanie było wynikiem kompromisu przedstawicieli władzy sądowniczej, ustawodawczej oraz wykonawczej co do rozumienia Art. 178 ust. 2 Konstytucji RP i takiego ukształtowania mechanizmu ustalania wynagrodzenia zasadniczego, które w ich ocenie odpowiada rozumieniu konstytucyjnego wyrażenia "wynagrodzenia odpowiadającego godności urzędu".

Przyjęcie powyższej formuły ustalania wynagrodzenia zasadniczego odzwierciedlało zarazem wolę zobiektywizowania zasad kształtowania wynagrodzeń sędziowskich oraz uniezależnienia od ingerencji władzy wykonawczej i ustawodawczej. Omawiane unormowania zostały uchwalone w wyniku dość długiego procesu wypracowywania konsensusu w przedmiocie kształtowania wynagrodzeń sędziów, przy czym wejście przedmiotowych regulacji nie było uznane, zarówno przez środowisko sędziowskie, jak i przedstawicieli rządu, za rozwiązanie docelowe (na temat ewolucji wynagrodzeń por. M. Celej, System kształtowania wynagrodzeń sędziowskich w działalności Krajowej Rady Sądownictwa w latach 1990-2008, Biuletyn Krajowej Rady Sądownictwa z 2009, nr 1; B. Godlewska-Michalak, Wynagrodzenia sędziów w państwach prawa jako istotny element ich niezawisłości i bezstronności, Biuletyn Krajowej Rady Sądownictwa z 2009, nr 1). Znalazło to zresztą wyraz w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej, według którego "najistotniejszą zmianą jest odejście od kształtowania wysokości wynagrodzeń sędziów w oparciu o dotychczasową kwotę bazową określoną corocznie w ustawie budżetowej" (s. 1 uzasadnienia). Jednocześnie stwierdzono, że przyjęte rozwiązania "służą obiektywizacji ustalania wynagrodzeń sędziowskich i pozwolą na postulowane przez środowisko sędziowskie ograniczenie wpływu innych władz na wysokość zasadniczych wynagrodzeń sędziowskich" (s. 1 uzasadnienia). Podobne stanowisko - cytowane wyżej - zajął w Sejmie poseł sprawozdawca ustawy Jerzy Kozdroń.

Z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej istotnej modyfikacji uległa zatem normatywna treść pojęcia "wynagrodzenia zasadniczego" sędziego. Ustalane jest ono jako wynik iloczynu stosownego wskaźnika i przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale poprzedzającego roku kalendarzowego. Stanowi to odejście od wcześniejszej formuły obliczania wynagrodzenia jako iloczynu dowolnie ustalanej w ustawie budżetowej tzw. kwoty bazowej i stosownego wskaźnika. Wynagrodzenie takie podlegało waloryzacji przez zmianę kwoty bazowej.

Różnica jest więc zasadnicza. O ile bowiem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej wynagrodzenie zasadnicze podlegało waloryzacji decyzją ustawodawcy, o tyle po tej dacie całkowicie zrezygnowano z tego sposobu "urealniania" płac sędziów. Przyjęto bowiem formułę progresywnego "wynagrodzenia zasadniczego", zakładając, że w przypadku zmian niekorzystnych, to jest zmniejszenia się przeciętnego wynagrodzenia, wynagrodzenie zasadnicze sędziego pozostaje na niezmienionym poziomie (art. 91 ust. 1d u.s.p. i art. 42 § 3 ustawy o SN). Wynika z tego, że ustawą zmieniającą doprowadzono do całkowicie odmiennego ukształtowania znaczenia pojęcia "wynagrodzenie zasadnicze sędziego". W przypadku omawianej grupy zawodowej jest to podmiotowe prawo do wynagrodzenia zasadniczego, które ustalane jest bezwarunkowo na podstawie przeciętnego wynagrodzenia w kraju, a nie na podstawie kwoty przyznawanej corocznie przez ustawodawcę.

Na różnicę pomiędzy waloryzacją a bezwarunkowym zagwarantowaniem wzrostu wynagrodzeń wskazał TK w wyroku z dnia 17 listopada 2003 r. (K 32/02, OTK-A 2003/9/93). Wynika z niego, że zwiększona ochrona przysługuje uprawnieniom, które zostały zagwarantowane ustawowo w sposób bezwarunkowy. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku sędziów i sędziów Sądu Najwyższego, ponieważ przyjęta przez ustawodawcę zwykłego w ustawie zmieniającej formuła ustalania wysokości wynagrodzenia zasadniczego wskazuje, że prawodawca zdecydował się na realizację prawa do wynagrodzenia odpowiadającego godności urzędu zakładającą automatyczne podwyższanie wynagrodzeń sędziów w przypadku wzrostu wysokości przeciętnego wynagrodzenia, a zatem, szerzej rzecz ujmując, niezależnie od przejściowych trudności finansowych czy sytuacji gospodarczej kraju.

Trzeba również zwrócić uwagę, że przesłanki do nabycia prawa do wynagrodzenia ustalonego w oparciu o przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2011 r. sędziowie spełnili już z chwilą opublikowania przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego stosownego komunikatu, tj. dnia 9 sierpnia 2011 r., (M.P. Nr 71, póz. 708), tyle że realizacja tego uprawnienia miała nastąpić od początku kolejnego roku. Można zatem powiedzieć, że wraz z opublikowaniem stosownego komunikatu doszło do nabycia prawa do wynagrodzenia zasadniczego ustalanego w oparciu o przeciętne ł wynagrodzenie z drugiego kwartału 2011 r. z późniejszym terminem jego realizacji.

Nawet gdyby próbować zanegować przedmiotową koncepcję nabycia prawa, to nie ma najmniejszych wątpliwości, że przedmiotowe uprawnienie należy bez wątpienia zakwalifikować do kategorii ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, której należy się pełna ochrona, a rozważania zawarte poniżej również jej dotyczą. Jest to uzasadnione w szczególności wobec uchwalenia ustawy okołobudżetowej i jej opublikowania na 24 godziny przed datą rozpoczęcia realizacji prawa do wyższego wynagrodzenia zasadniczego (to jest od dnia 1 stycznia 2012 r.).

Należy więc uznać, że naruszenie art. 178 ust. 2 Konstytucji wiąże się też z naruszeniem art. 2 najwyższego aktu prawnego, gdyż ustawa okołobudżetowa naruszyła nabyte już przez sędziów prawo do określonej wysokości wynagrodzenia należnego im od dnia 1 stycznia 2012 r. oraz naruszyło ich zaufanie do państwa i prawa. Zmiana ta stanowić ma dla sędziów wyraźny sygnał, iż co roku, nawet na kilkanaście godzin przed kolejnym wejściem w życie reguł wynagradzania ustanowionych w art. 91 § 1c u.s.p. i art. 42 § 2 u.SN (w ich brzmieniu nadanym ustawą z 20 marca 2009 r.), mogą one być znienacka odwołane.

Zatem w rzeczywistości zaufania do wymienionych przepisów i organów władzy ustawodawczej, które je ustanowiły, mieć nie można, a przepisy te w ogóle nie obowiązują i nie kształtują wynagrodzeń sędziów. Wynagrodzenia te kształtuje w istocie dowolnie uchwalana co roku ustawa okołobudżetowa, która może określić, jaką kwotę bazową należy zastosować zamiast średniego wynagrodzenia w kraju. Każda kwota, która nie jest aktualnym średnim wynagrodzeniem w kraju, jest bowiem w rzeczywistości dowolnie ustaloną „kwotą bazową“, jak przed zmianami z 20 marca 2009 r. Nie ma dla tej oceny znaczenia, że „kwota bazowa“ kiedyś średnim wynagrodzeniem w kraju była.

 

3. Zaskarżone przepisy ustawy okołobudżetowej są niezgodne z zasadą przyzwoitej legislacji wywodzonej z art. 2 w związku z art. 219 ust. 1 i 2 oraz art. 221 Konstytucji RP.

Zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 219 ust. 2 ustawy zasadniczej, zasady i tryb opracowania projektu budżetu państwa, stopień jego szczegółowości oraz wymagania, którym powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej, a także zasady i tryb wykonywania ustawy budżetowej zostały określone w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, póz. 1240 ze zm.). W niniejszej sprawie szczególne znacznie ma jej art. 86 określający procedury ostrożnościowe oraz sanacyjne w razie osiągnięcia określonego poziomu zadłużenia państwa.

Niewątpliwie nie zostały spełnione przesłanki dla uchwalenia zaskarżonych przepisów, jak również wadliwie dokonano wyboru formy aktu prawnego. Powoływane przepisy wyraźnie bowiem wskazują na obowiązki związane z konstruowaniem budżetu państwa w sytuacji, gdy relacja państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto osiągnie określoną wartość oraz formę, jaką powinno przyjąć działanie ustawodawcy. Należy więc uznać, że swoboda Rady Ministrów w zakresie wykonywania inicjatywy ustawodawczej (art. 221 Konstytucji RP w związku z art. 86 ustawy o finansach publicznych) oraz ustawodawcy (art. 219 ust. 1 i 2 Konstytucji) znajduje wyraźne ograniczenia w celu ochrony obywateli przed arbitralnością działań podejmowanych w związku z uchwalaniem ustawy budżetowej, co wiąże się również ze szczególnym trybem jej uchwalania (zakaz wetowania jej przez Prezydenta RP).

Z powoływanych przepisów wynika, że tzw. zamrożenie wzrostu wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej jest dopuszczalne wyłącznie w roku budżetowym następnym po roku, w którym dług publiczny przekroczy 55 % produktu krajowego brutto, nie obejmuje ono wynagrodzeń sędziów i sędziów Sądu Najwyższego oraz może nastąpić wyłącznie w ustawie budżetowej.

Możliwość zamrożenia wzrostu wynagrodzeń została unormowana w art. 86 ust. 1 pkt 2) lit. a) ustawy o finansach publicznych, nakazującą wstrzymać wzrost wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej (licznych i szczegółowo wyliczonych), gdy wartość relacji kwoty państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto, o której mowa w art. 38 pkt 1 lit. a ustawy, zawiera się w zakresie między 55 % a 60 %. Rada Ministrów uchwala wtedy stosowny projekt ustawy budżetowej. Przedmiotowy przepis limituje więc swobodę ustawodawcy w zakresie zamrożenia wzrostu wynagrodzeń.

Miarodajne w tym względzie jest Obwieszczenie Ministra Finansów wydawane na podstawie art. 38 ustawy o finansach publicznych, w oparciu o które konstruuje się budżet państwa na kolejny rok (art. 86 ust. 1 pkt 2 lit a) ustawy o finansach publicznych). Przedmiotowe obwieszczenie zostało wydane w dniu 23 maja 2011 r. (M.P. z 2011 r. Nr 42, póz. 464) i stwierdza, że państwowy dług publiczny wynosi 52,8 % produktu krajowego brutto wyniosła 52,8%. Oznacza to, że nie zostały spełnione przesłanki do zamrożenia wzrostu wynagrodzeń w sferze budżetowej w 2012 r. Tym samym trzeba uznać, że podawane w projekcie uzasadnienie w ogóle nie zasługuje na

uwzględnienie nawe w stosunku do pracowników innych niż sędziowie.

Ponadto skoro z ustawy jasno wynika, że płace sędziów nie podlegają wskazanemu mechanizmowi, to ingerencja w ich wynagrodzenie nie byłaby dopuszczalna nawet wówczas, dług publiczny przekroczył 55 % produktu krajowego brutto. . Brak możliwości objęcia wynagrodzeń sędziów mechanizmem wynikającym z art. 86 ust. 1 pkt 2) lit. a) tiret drugi ustawy o finansach publicznych wynika z treści tego przepisu wprost. Zawiera on pełne, enumeratywne wyliczenie osób, których przepis dotyczy i sędziów wśród nich nie ma. Zmiany art. 91 u.s.p. oraz art. 42 u.SN wprowadzone ustawą z 20 marca 2009 r. zlikwidowały przy tym wszelkie wątpliwości w tym względzie. Skoro bowiem w ogóle, w drodze żadnej ustawy nie określa się wysokości wynagrodzeń sędziów w sensie ich corocznej waloryzacji, to jasne jest, dlaczego nie dotyczy sędziów mechanizm zamrażania płac. Po prostu nie ma czegoś takiego, jak ustawowe określanie wzrostu wynagrodzenia sędziów.

Powyższa konkluzja znajduje również potwierdzenie w wykładni historycznej ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, która weszła w życie dnia 1 stycznia 2000 r. Aby objąć nią wówczas sędziów oraz sędziów Sądu Najwyższego dokonano stosownej zmiany w u.s.p. oraz u.SN (art. 13 - 14 ww. ustawy). Jednocześnie zrezygnowano z ustalania wynagrodzenia zasadniczego sędziów w oparciu o wielokrotność prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej, obowiązujące wcześniej. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o kształtowaniu, średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagrodzeń ustalano w ustawie budżetowej i zapisano to we wskazanych ustawach ustrojowych.

Taki system kształtowania wynagrodzeń sędziowskich był przedmiotem częstej i uzasadnionej krytyki, zwłaszcza na tle przepisów Konstytucji z 1997 r. Ustawą z 20 marca 2009 r. ustawodawca zdecydował się zatem na zasadniczą zmianę zasad kształtowania wynagrodzeń sędziów. Tym samym zerwał z dotychczasowymi zasadami ustalania wynagrodzeń w zależności od wysokości kwoty bazowej ustalanej w teorii w oparciu o wzrost wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej, a de facto - z uwagi na częste niekorzystne dla sędziów wyjątki - dowolnie.

Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że po wejściu w życie ustawy z 20 marca 2009 r., art. 86 ust. 1 pkt 2) lit. a) w zw. z art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie stosuje się do sędziów. Ma on zastosowanie tylko do pozostałych pracowników (tzw. pracowników administracji i obsługi) wymiaru sprawiedliwości.

Skoro zaś w stosunku do innych pracowników sfery budżetowej, wstrzymania corocznej waloryzacji dokonać można wyłącznie w przypadku osiągnięcia progu zadłużenia, o którym mowa w Art. 216 ust. 5 Konstytucji, to oczywiste jest, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której wstrzymania waloryzacji dokonuje się wobec chronionych w szerszym zakresie sędziów, i to wówczas, gdy nie ma podstaw do wstrzymania waloryzacji wobec innych pracowników. Oznacza to, że zapisy wprowadzone w art. 20 marca 2009 r., mające działać na korzyść sędziów i dla pewniejszej realizacji ich konstytucyjnych praw, zostały w istocie użyte przeciwko sędziom. Ustawodawca bowiem uznał, że co do nich wstrzymać można waloryzację nawet wtedy, gdy nie ma podstaw ustawowych do wstrzymania jej wobec innych pracowników sfery budżetowej.

Trzeba zatem przyjąć, że podjęte działania mające na celu rzekome zamrożenie wynagrodzenia zasadniczej sędziów, w rzeczywistości będące ingerencją w prawo podmiotowe do wynagrodzenia zasadniczego sędziów i sędziów Sądu Najwyższego nie są zgodne z art. 2, art. 219 ust. 1 i 2 i art. 221 Konstytucji RP w rozumieniu art. 86 ust. 1 pkt 2) lit a) ustawy o finansach publicznychw zakresie dotyczącym relacji państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto. Stąd uzasadnienie projektu ustawy okołobudżetowej, wywodzące, że ustawa ma na celu "zahamowanie szybkiego wzrostu długu publicznego w Polsce, który niesie za sobą ryzyko przekroczenia drugiego progu ostrożnościowego 2012 r." jest z ww. ustawami sprzeczne. Działania ustawodawcy są bowiem przedwczesne i podjęte niezgodnie z procedurą wynikającą z przedmiotowego aktu prawnego. W ten sposób naruszono również zasadę poprawnej legislacji, uchwalając ustawę, która powinna była zaistnieć w określonych warunkach, mimo, że warunki te nie zaszły.

Niezależnie od powyższego, zgodnie z powoływanymi regulacjami zamrożenie wzrostu wynagrodzeń musi nastąpić w ustawie budżetowej. Wynika to wprost z powoływanych regulacji. Ma to na względzie konieczność zachowania szczególnego trybu procedowania nad przedmiotowymi kwestiami, a zarazem uniknięcia arbitralności działań ustawodawcy oraz ograniczenia jego swobody we wprowadzaniu tego typu zmian. Ponieważ zmiana taka - dotycząca sędziów - nie może pojawić się w ustawie budżetowej, zakaz przemyślnie ominięto, uchwalając ustawę okołobudżetową przy założeniu, że wolno w niej zamieścić wszystko.

 

4. Ustawa okołobudżetowa z dnia 22 grudnia 2011 r. w zakresie wprowadzającym zmianę zasad indeksacji wynagrodzeń została uchwalona bez odpowiedniego vacatio legis. W istocie nastąpiło to bez jakiegokolwiek vacatio legis, gdyż w sensie formalnym ustawa opublikowana została w Dzienniku Ustaw nr 291 noszącym datę 30 grudnia 2011 r. W tym dniu ustawa ukazała się w internecie, w elektronicznej wersji Dziennika.

Czy była to w ogóle skuteczna promulgacja, opiniujący nie jest w stanie stwierdzić. Nie jest bowiem w stanie sprawdzić, czy w dniu 30 grudnia 2011 r. istotnie ukazał się Dziennik Ustaw Nr 291 w wymaganej prawem formie drukowanej. Jest, niestety, faktem znanym, że praktyka drukowania Dziennika Ustaw niejednokrotnie odbiegała od wymogów ustawowych i bywało, że w dniu oficjalnej publikacji w ogóle nie było jeszcze drukowanego Dziennika (przykładem tu było wprowadzenie stanu wojennego w 1981 r.) albo drukowano symboliczną ich ilość, niewystarczającą do rozpowszechnienia prawa.

Należy zaznaczyć, że do końca roku 2011, a więc do 31 grudnia włącznie, obowiązywał w Polsce art. 20 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95) stanowiący, że dzień wydania dziennika urzędowego jest dniem ogłoszenia aktów prawnych zamieszczonych w danym numerze (ust. 3). Przepis ten przewidywał więc promulgację ustaw wyłącznie poprzez ich opublikowanie w Dzienniku Ustaw.

Dopiero od 1 stycznia 2012 r. wprowadzono, poprzez zmianę ww. przepisu ustawy, promulgację elektroniczną (obecna treść art. 20 ust. 2 cyt. ustawy, Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172).

Tymczasem Dziennik Ustaw Nr 291 ukazał się 30 grudnia 2011 r. w formie elektronicznej, natomiast nabycie go gdziekolwiek i zapoznanie się z nim w wymaganej wówczas prawem formie pisemnej nie było możliwe, w szczególności nie było ono możliwe dla osób, których ustawa dotyczyła. Ze zrozumiałych względów bowiem nie ujawniono, czy i ile egzemplarzy ww. Dziennika było w dniu 30 grudnia 2011 r. istotnie wydrukowanych i czy zostały one rozpowszechnione.

W ustawie okołobudżetowej odstąpiono też od ogólnej zasady 14-dniowego vacatio legis, określonej w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i wprowadzono jednodniowy termin wejścia w życie ustawy. Tymczasem jest to dozwolone tylko wtedy, gdy ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 4 ust. 2 ww. ustawy).

Słusznie zauważa Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, że Trybunał Konstytucyjny już w kwestii niezbędności zachowania należytego vacatio legis się wypowiadał, zarówno oceniając konieczność zachowania zasady zaufania do  demokratycznego państwa prawnego, jak i z uwagi na konieczność zapewnienia adresatowi normy prawnej możliwości przygotowania się do zmienionych regulacji   (cyt. we wniosku wyroki w sprawach K 27/02 i K 13/97). Przy uchwalaniu zaskarżonej ustawy ustawodawca ewidentnie uznał, że te zasady go nie obowiązują, albowiem w najmniejszym stopniu nie uznał za stosowne uzasadnić skrócenia vacatio legis.

W istocie oczywiste jest, że gdyby art. 22 i 23 ustawy okołobudżetowej nie weszły w życie z początkiem roku 2012, to nie weszłyby w życie w ogóle, a ściślej nie wywołały skutków prawnych z uwagi na odpowiednie przepisy prawa pracy. To jednak w żaden sposób nie usprawiedliwia ustawodawcy. Nie było bowiem żadnych przeszkód, aby prace ustawodawcze podjąć z odpowiednim wyprzedzeniem. Pospieszne uchwalanie ustawy, w ostatniej chwili, stanowiło w istocie demonstracyjne zlekceważenie sądownictwa i pokazanie, że ustawy niekorzystne dla sędziów mogą być przyjęte w każdej chwili i bez liczenia się z opinią władzy sądowniczej. 

Powołać się też trzeba na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 stycznia 1992 r. (sygn. akt K 15/91). Zgodnie z wyrażonym w nim poglądem, istotną okolicznością mającą znaczenie dla oceny konstytucyjności ustaw jest fakt, iż zmiany wprowadzone przez nie w zakresie indeksacji wynagrodzeń dotykają bezpośrednio osób, dla których dochody z wynagrodzenia stanowią wyłączne źródło utrzymania siebie i rodziny oraz przesłankę przedsięwzięć i planów o dłuższym horyzoncie czasowym. Okoliczność ta z natury rzeczy przeciwstawia się wprowadzeniu zaskakujących, bez odpowiedniego vacatio legis, zmian pogarszających sytuację płacową pracowników.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się, że zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa określana jest w orzecznictwie także jako zasada lojalności państwa wobec adresata norm prawnych. Wyraża się ona w stanowieniu i stosowaniu prawa w taki sposób, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela, który powinien móc układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki niedające się przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i że jego działania są zgodne z obowiązującym prawem oraz także w przyszłości będą uznawane przez porządek prawny. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania (zob. wyrok TK z dnia 15 lutego 2005 r., K. 48/2004, OTK ZU 2005/2A poz. 15).

Powołane orzeczenie stwierdza, że ustawy, które nie dochowując odpowiedniego vacatio legis, wstrzymują indeksację wynagrodzeń w stosunku do średniej krajowej, są niezgodne z art. 1 i art. 3 ust. 1 Konstytucji z powodu nieustanowienia tegoż vacatio legis. Należy zaznaczyć, iż komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego ogłaszający wysokość przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2011 r. pochodził z dnia 9 sierpnia 2011 r. i w tym dniu został opublikowany (M.P. Nr 71, poz. 708). Z tym dniem każdemu sędziemu znana była wysokość jego uposażenia, jakie uzyska od stycznia 2012 roku i od tego momentu uposażenie sędziego w tej wysokości stanowiło ekspektatywę ustawową.

Przyjęty w 2009 roku z mechanizm waloryzacji, zapewniający stabilizację uposażenia sędziowskiego w każdym roku w odniesieniu do przeciętnego poziomu wynagrodzeń, stanowi przy tym prawo nabyte sędziów. Do chwili uchwalenia ustawy okołobudżetowej sędzia nie miał podstaw do układania swoich spraw przy uwzględnieniu innego poziomu uposażenia niż wynikający z mechanizmu wprowadzonego treścią art. 91 u.s.p. Do listopada 2011 roku nie było przy tym nawet przyjętego przez Radę Ministrów i opublikowanego projektu ustawy okołobudżetowej, zaś sam projekt budżetu został wniesiony do Sejmu już po projekcie ustawy okołobudżetowej. Oczekiwaniem usprawiedliwionym i racjonalnym jest zatem oczekiwanie sędziów uzyskania waloryzacji uposażenia od styczniu 2012 r. na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2011 r. Sędziowie zostali bowiem zaskoczeni zmianą zasad ustalania wynagrodzenia w przeddzień Nowego Roku. Od następnego dnia mieli pełnić służbę na pogorszonych warunkach, w sytuacji, gdy wielu z nich zaplanowało już swoje wydatki, a nawet pozaciągało zobowiązania z myślą o należnych im od 1 stycznia 2012 r. dochodach.

Jest poza sporem, że nadzwyczajna sytuacja budżetowa (przekroczenie limitu długu publicznego) przewidziana w art. 216 ust. 5 Konstytucji nie zaszła, a mimo to ustawodawca potraktował sędziów tak, jakby zaszła. Jeżeli więc w tej sytuacji uznać zostanie, że zastosowanie jednodniowego vacatio legis przy obniżeniu wynagrodzeń sędziów - a więc w istocie obniżenie go z dnia na dzień - jest zgodne z Konstytucją, to całe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądy doktryny i judykatury na temat vacatio legis trzeba albo odłożyć ad acta, albo uznać, że władza ustawodawcza jest uprawniona do obniżania wynagrodzeń sędziów zawsze, w każdej sytuacji i bez zachowania jakichkolwiek zasad przyzwoitej legislacji. Uznanie takiego postępowania za prawidłowe niezawodnie doprowadzi bowiem do tego, że w przyszłości parlament będzie co roku lub prawie co roku obniżał w ostatnich dniach roku wynagrodzenia sędziów, ilekroć zażąda tego Rada Ministrów, której projekty ustaw w polskich realiach generalnie są uchwalane.

W konsekwencji należy stwierdzić, że art. 22 ustawy okołobudżetowej z dnia 22 grudnia 2011 r. jest niezgodny z art. 1 i art. 3 ust. 1 oraz art. 88 Konstytucji RP z powodu nieustanowienia odpowiedniego vacatio legis.

 

5. Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego ogłaszający wysokość przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2011 r. pochodził z dnia 9 sierpnia 2011 r. i w tym dniu został opublikowany (M.P. Nr 71, poz. 708). Z tym dniem każdemu sędziemu znana była wysokość jego uposażenia, jakie uzyska od stycznia 2012 roku i od tego momentu uposażenie sędziego w tej wysokości stanowiło ekspektatywę ustawową. Prawo do odpowiedniego wynagrodzenia jest zaś, co słusznie zauważa skarżący, konstytucyjnym prawem majątkowym chronionym przez art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Należy zauważyć, że sędzia pełni służbę nie tylko mając świadomość swego aktualnego prawa do wynagrodzenia, ale tekże mając na uwadze wynagrodzenie przyszłe jako wspomnianą ekspektatywę zapewnioną ustawą. W zamian za służbę uzyskuje prawo majątkowe do wynagrodzenia. Podstawowe zasady ochrony wynagrodzenie realizowane są w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, która stanowi (w licznych przepisach), że zmiana warunków pracy i płacy taka, jak obniżenie wynagrodzenia, wymaga wypowiedzenia warunków pracy i płacy przez pracodawcę, z zachowaniem określonego terminu wypowiedzenia. W niniejszym przypadku ustawodawca wszystkim sędziom zmienił warunki pracy z dnia na dzień, bez wypowiedzenia.

Nakaz wypowiadania umowy o pracę z odpowiednim okresem wypowiedzenia, który jest podstawowym środkiem ochrony każdego pracownika, ma na celu ochronę jego konstytucyjnego prawa majątkowego, jakim jest prawo do wynagrodzenia i pewność, że jeżeli będzie wykonywał pracę, otrzymywał będzie przynajmniej przez określony czas wynagrodzenie w znanej mu i ogłoszonej wysokości (wynikającej z umowy o pracę lub wprost z ustawy). Tymczasem ustawodawca uznał, że sędziom ochrona ta nie przysługuje.

Opiniujący podziela w pełni stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, że powoływanie się na konieczność zachowania równowagi budżetowej nie upoważnia ustawodawcy do ograniczania praw sędziów. Równowaga budżetowa jest pojęciem nieostrym i ocennym, w dodatku jest to w znacznym zakresie (dopóki nie zajdzie sytuacja przewidziana w art. 216 ust. 5 Konstytucji) pojęcie polityczne, nie zaś prawne. Można się na nie, przy odpowiedniej tzw. woli politycznej, powoływać w każdej sytuacji.

Brak równowagi budżetowej jako argument uzasadniający obniżenie określonych wydatków nie wynika bowiem z faktu, że w budżecie obiektywnie brakuje środków budżetowych, lecz z tego, że ustawodawca (czyli rządząca ekipa polityczna) daje jednym wydatkom pierwszeństwo przed innymi. Wybiera więc te wydatki, które uznaje za nienaruszalne i te, które uznaje za możliwe do ograniczenia. Nie brakuje mu - w tym przypadku - środków na wynagrodzenia sędziów z przyczyn obiektywnych, lecz dlatego, że sam postanowił właśnie tę, a nie inną pulę zubożyć, zwiększając inne jej kosztem.

Również art. 220 Konstytucji, nakazujący utrzymanie określonego poziomu deficytu budżetowego, nie stanowi, że utrzymanie owego poziomu deficytu uprawnia ustawodawcę do dowolnego odbierania obywatelom ich chronionych innym przepisem Konstytucji praw majątkowych.

Sporna - w skali całego kraju - kwota wynagrodzeń sędziowskich, którą ustawodawca pozyskał kosztem sędziów, nie tylko nie ma większego znaczenia dla równowagi budżetowej, ale jest wręcz znikoma w zestawieniu z innymi wydatkami Państwa. Stanowi ona niespełna ćwierć promilla budżetu, a drugie tyle uzyskuje się przez obniżenie wynagrodzeń prokuratorów. Nie tylko więc ta zmiana, ale nawet dziesiątki podobnych zmian nie wpłynęłyby znacząco na budżet. Nie tylko zatem - jak to wywodzi skarżący - osiągnięcie celu w postaci równowagi budżetowej możliwe jest przy pomocy innych środków. Należy stwierdzić, że obniżenie wynagrodzeń sędziów nie pozwala na jakiekolwiek istotne zmniejszenie ewentualnej nierównowagi, gdyż jest decyzją o zbyt małych skutkach finansowych dla budżetu. W istocie przyczyn obniżenia wynagrodzeń sędziów należy szukać gdzie indziej, a to w ogólnie negatywnym stosunku grup politycznych, z których wywodzi się obecny skład parlamentu i rządu, do przedstawicieli władzy sądowniczej, który to negatywny stosunek jest w ostatnich kilku latach widoczny w treści ustaw dotykających sądownictwo.

Art. 22 i 23 ustawy okołobudżetowej z dnia 22 grudnia 2011 r. są więc niezgodne 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z powodu nieuzasadnionego naruszenia praw majątkowych sędziów.

Dalsze niezgodności z Konstytucją nie zostały wskazane we wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego.

 

6. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 2 Konstytucji RP ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Z kolei art. 186 ust. 1 stanowi, iż Krajowa Rada Sądownictwa stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Stosownie do dyspozycji art. 187 ust. 4 Konstytucji ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa.

Ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa, wykonując art. 187 ust. 4 Konstytucji RP, reguluje kompetencje, tryb wyboru członków, ustrój i postępowanie przed Krajową Radą Sądownictwa (art. 1 ww. ustawy). Zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 ustawy do kompetencji Rady należy opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących sądownictwa i sędziów, a także przedstawianie wniosków w tym zakresie.

Powołana regulacja prawna wprost więc wskazuje, że projekty ustaw dotyczących sądownictwa i sędziów muszą być opiniowane przez Krajową Radę Sądownictwa, a pominięcie tej czynności stanowi naruszenie określonej w art. 186 i art. 187 Konstytucji RP roli tego organu, reprezentującego władzę sądowniczą.

W odniesieniu do ustawy okołobudżetowej z dnia 22 grudnia 2011 r., projekt ustawy, chociaż dotyczy bezpośrednio sędziów i sądownictwa, bowiem zmienia zasady obliczania wynagrodzenia sędziów, nie został w ogóle przedstawiony do zaopiniowania Krajowej Radzie Sądownictwa. Okoliczność tą potwierdziła sama Krajowa Rada Sądownictwa. Tym samym uzasadniony jest zarzut uchwalenia art. 22 ustawy okołobudżetowej z dnia 22 grudnia 2011 r. z obrazą art. 10 ust. 2,  186 ust. 1 i 187 ust. 4 Konstytucji.

 

7. Przepis art. 183 ust. 2 Konstytucji określa, że Sąd Najwyższy wykonuje czynności określone w Konstytucji i ustawach. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. Nr 240, poz. 2052), Sąd Najwyższy jest organem władzy sądowniczej powołanym do opiniowania projektów ustaw i innych aktów normatywnych na podstawie których orzekają i funkcjonują sądy, a także innych ustaw w zakresie, w którym uzna to za celowe.

Ponownie podkreślenia wymaga, iż treść art. 22 ustawy okołobudżetowej, wpływa na zasady ustalenia wynagrodzenia sędziów i niewątpliwie jest przepisem, na podstawie którego funkcjonują sądy. Przepis art. 23 ww. ustawy, wprowadzający analogiczne zasady dotyczące zmiany ustalania wysokości wynagrodzeń Sędziów Sadu Najwyższego, dotyczy bezpośrednio funkcjonowania Sądu Najwyższego. W konsekwencji projekt ustawy okołobudżetowej z dnia 22 grudnia 2011 r. powinien więc zostać przedstawiony do zaopiniowania Sądowi Najwyższemu. Projekt ustawy nie został zaś przedstawiony do opinii SN, co potwierdził Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego. Zatem ustawę uchwalono z obrazą art. 10 ust. 2 i art. 183 ust. 2 Konstytucji RP.

 

8. Stosownie do treści art. 110 ust. 3 Konstytucji Sejm powołuje komisje stałe. Przepis art. 112 Konstytucji określa, że organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm.

Uchwała Sejmu z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: M.P. z 2009 r., Nr 5, poz. 47) nie ma wprawdzie i nie może mieć z przyczyn ustrojowych rangi ustawy, ale jest aktem wykonawczym w stosunku do Konstytucji. Nie może on być traktowany wyłącznie jako akt o charakterze instrukcyjnym, którego naruszenie nie wywołuje skutków prawnych. Gdyby tak miało być, art. 110 ust. 3 i art. 112 Konstytucji byłyby również przepisami bez mocy prawnej, których naruszenie nie wywoływałoby żadnych skutków.

Skoro art. 112 Konstytucji przewiduje, że regulamin Sejmu określa jego porządek prac, a nie „może określać“, to należy stwierdzić, że rażące przypadki naruszenia regulaminu Sejmu stanowią obrazę art. 112 Konstytucji. Odmienny pogląd oznaczałby de facto uchylenie art. 112 Konstytucji jako przepisu niewywołującego skutków prawnych.

Zgodnie z dyspozycją art. 17 Regulaminu Sejmu, komisje sejmowe są organami powołanymi do rozpatrywania i przygotowywania spraw stanowiących przedmiot prac Sejmu. Przepis art. 18 ust. 1 pkt 23 Regulaminu Sejmu ustanawia jako jedną z komisji stałych, Komisję Sprawiedliwości i Praw Człowieka, natomiast w art. 18 ust. 2 uregulowano, że przedmiotowy zakres działania komisji, o których mowa w ust. 1, określa załącznik do Regulaminu Sejmu. Załącznik do Regulaminu Sejmu w punkcie 23 stanowi, że do zakresu działania Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka należą sprawy przestrzegania prawa i praworządności, sądów, prokuratury, notariatu, adwokatury i obsługi prawnej, funkcjonowania samorządów adwokackiego i radcowskiego, sprawy przestrzegania praw człowieka. Dodatkowo przepis art. 40 ust. 1 Regulaminu Sejmu stanowi, że projekty ustaw kieruje się do właściwych komisji, a art. 106 ust. 2 - że poszczególne części projektów i sprawozdań, o których mowa w art. 105 (dotyczących ustawy budżetowej oraz innych planów finansowych Państwa), rozpatrują także właściwe komisje sejmowe, które przekazują Komisji Finansów Publicznych stanowiska zawierające wnioski, opinie lub propozycje poprawek - wraz z uzasadnieniem.

Ustawa okołobudżetowa, choć dotyczy zmiany zasad wynagradzania sędziów, a tym samym dotyczy sądów i prokuratury, nie została przedstawiona Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka Sejmu RP i nigdy nie była omawiana na żadnym jej posiedzeniu. W ocenie powoda oznacza to naruszenie art. 110 ust. 3 i art. 112 Konstytucji RP.

 

         9. Art. 123 Konstytucji stanowi, że Rada Ministrów może uznać uchwalony przez siebie projekt ustawy za pilny, z wyjątkiem m.in. projektów ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych. Regulamin Sejmu oraz regulamin Senatu określają odrębności w postępowaniu ustawodawczym w sprawie projektu pilnego.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 października 2000 r. (Sygn. P 8/00) orzekł, iż „nie ulega wątpliwości, że zasady ustalania wysokości wynagrodzeń sędziów stanowią istotny element ustroju sądów". Skoro w orzecznictwie Trybunału stwierdzono już jednoznacznie, że kwestia wynagrodzeń sędziowskich ma charakter ustrojowy, to jest poza dyskusją, że pilnego trybu uchwalania ustaw nie można stosować do zmiany przepisów dotyczących wynagradzania sędziów.

Należy zwrócić uwagę na cel wprowadzenia do Konstytucji przepisów o pilnym trybie uchwalania ustaw. Jest on oczywisty. Ma być zastosowany w sytuacjach, gdy potrzebna jest nagła, nieprzewidziana zmiana prawa, a potrzebę tę spowodowały okoliczności zewnętrzne, powodujące istotne zmiany sytuacji w kraju, na które trzeba zareagować. Zakaz stosowania trybu pilnego obejmuje te działy prawa, które są kluczowe dla ustroju Rzeczypospolitej, wiążą się z jej fundamentalnymi zasadami praworządności i podstawowymi prawami obywateli. Zmiany w tym zakresie nie mogą być wprowadzane pochopnie i pod wpływem doraźnej sytuacji politycznej.

Zakaz stosowania trybu pilnego do określonego rodzaju zmian prawa nie może mieć charakteru formalnego. Nie może on sprowadzać się do tego, że projektowi określonej ustawy dla pozoru nie nadaje się trybu pilnego, a w rzeczywistości proceduje nad nim w trybie pilnym albo jeszcze szybciej. Gdyby bowiem taką praktykę uznać za dopuszczalną, cały art. 123 Konstytucji utraciłby sens. Skoro każdy projekt ustawy, bez względu na to, czego dotyczy, bez uznawania go za pilny, można byłoby uchwalić w kilka dni, to nadawanie jakimkolwiek projektom przez Radę Ministrów statusu pilnego, czy też określanie, którym projektom taki status nadać można, a którym nie, jest zbędne.

Gdy w polskich realiach Rada Ministrów wywodzi się zawsze z tej samej partii lub koalicji politycznej, co kierownictwo Sejmu, osoby pełniące funkcje w jednym i drugim organie realizują te same cele polityczne. Dokonanie wewnątrzpartyjnych ustaleń, którym projektom ustaw nadać bezwzględne pierwszeństwo, a które odłożyć do późniejszego rozpatrzenia, nie stanowi więc dla nich realnie żadnego problemu. Art. 123 Konstytucji RP miał właśnie zapobiegać sytuacjom, w których owa polityczna więź byłaby wykorzystywana do pospiesznego wprowadzania istotnych zmian w strukturze politycznej kraju, pożądanych dla aktualnie rządzącej partii czy koalicji.

Regulamin Sejmu określa w art. 71-80 liczne wyjątki od normalnego postępowania, stosowane przy uchwalaniu projektów pilnych. Ustawa okołobudżetowa została natomiast uchwalona w trybie przewidzianym dla ustaw pilnych, a nawet znacznie szybszym. Prace w Komisji Finansów Publicznych trwały zaledwie dwa dni, bo 1 i 13 grudnia 2011 r. Obydwa czytania projektu ustawy w Sejmie odbyły się w ciągu dwóch tygodni. W Sejmie, w toku debaty po pierwszym czytaniu projektu ustawy na temat sędziowskich uposażeń, wypowiedziało się zaledwie dwóch posłów, a sama debata polegała na wygłaszaniu wyłącznie pięciominutowych oświadczeń klubów parlamentarnych, bez możliwości dalszej dyskusji poselskiej, dla przyspieszenia prac. Także Senat, który zgodnie z Konstytucją dysponował czasem do 30 dni na podjęcie uchwały, uczynił to w ciągu tygodnia.

Oczywiście Rada Ministrów nie nadała oficjalnie projektowi ustawy klauzuli pilności, bo nie mogła tego zrobić w zgodzie z Konstytucją RP. Jednakże w istocie w toku prac parlamentarnych zastosowano tryb bardziej niż pilny. To zaś stanowi naruszenie przepisu art. 123 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jeżeli bowiem ustawa ma być uchwalona w trybie pilnym, należy w zgodzie z Konstytucją nadać jej odpowiedni status, natomiast stosowanie trybu pilnego do ustawy, której treść na stosowanie tego trybu nie pozwala, jest obejściem przepisów Konstytucji.

Wreszcie konkludując należy zauważyć, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie będzie miało niezwykle ważne znaczenie na przyszłość. Jeżeli bowiem Trybunał uzna badaną ustawę okołobudżetową za zgodną z Konstytucją, będzie to równoznaczne z całkowitym, pozaparlamentarnym uchyleniem art. 178 ust. 2 Konstytucji. Będzie to sygnał dla ustawodawcy, że może w każdej chwili przyjąć każdą ustawę obniżającą wynagrodzenia sędziów w dowolny sposób i zawsze oczekiwać pozytywnej oceny Trybunału Konstytucyjnego.

 

         Stowarzyszenie Sędziów Polskich ,,Iustitia” nie może zgodzić się z argumentacją zawartą w stanowiskach: Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 20 marca 2012 r. oraz Ministra Finansów z dnia 12 marca 2012 r., przytoczoną na uzasadnienie poglądu, że zaskarżone przepisy są zgodne z art. 178 ust 2 w związku z art. 216 ust. 5 Konstytucji.

         Marszałek Sejmu twierdzi, że kwestionowane przepisy nie prowadzą do naruszenia konstytucyjnych wymogów dotyczących kształtowania wynagrodzeń sędziowskich. Ustawodawca zachował bowiem dotychczasową proporcję wysokości wynagrodzeń sędziowskich w stosunku do przeciętnego wynagrodzenia w sferze budżetowej - ustawa okołobudżetowa wprowadziła bowiem zamrożenie wzrostu wynagrodzeń w całej sferze budżetowej. Marszałek zauważa, że większość wynagrodzeń w sferze budżetowej była faktycznie zamrożona już w latach 2009-2011, co nie dotyczyło jednak sędziów. Stawia to ostatnią z wymienionych kategorii zawodowych w pozycji uprzywilejowanej względem pozostałych pracowników sfery budżetowej.

Według stanowiska Marszałka Sejmu ustawodawcy przysługuje stosunkowo szeroki zakres swobody w kwestii wyboru mechanizmu ustalania wysokości wynagrodzeń sędziowskich . Przesądza o tym przede wszystkim sposób sformułowania art. 178 ust. 2 Konstytucji, w którym posłużono się zwrotami niedookreślonymi ("godność urzędu", "zakres obowiązków", "wynagrodzenie odpowiednie do"). W rezultacie, w oparciu o art. 178 ust. 2 Konstytucji nie jest możliwe określenie nominalnej wysokości wynagrodzeń sędziowskich ani trybu ich ustalania.

Z kolei zdaniem Ministra Finansów sędziowie są pracownikami państwowej sfery budżetowej. Niepokój Ministra budzi stwierdzenie, iż system wynagradzania sędziów stanowi jedną z podstawowych gwarancji prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, zaś zasady kształtowania wynagrodzeń sędziowskich powinny być uniezależnione od ingerencji władzy wykonawczej i ustawodawczej. Minister Finansów zgadza się z tym, że aktualne przepisy ustawy o ustroju sądów powszechnych, jak i ustawy o Sądzie Najwyższym istotnie stworzyły mechanizm inny, niż oparty o stawkę bazową, określaną w ustawie budżetowej. Podstawa określania wynagrodzenia zastąpiona została odniesieniem do wartości przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce. Minister Finansów podkreśla jednak, że zaskarżone przepisy ustawy okołobudżetowej nie naruszają istoty tego mechanizmu. Punkt odniesienia pozostaje ten sam, a jedynie na ściśle określony czas zostaje utrzymany ten sam rok kalendarzowy, do którego mechanizm ten się odnosi.

         ,,Iustitia” konstatuje, że stanowisko Sejmu RP i Rady Ministrów reprezentowanej przez Ministra Finansów obrazuje głęboko zakorzenione wśród wielu przedstawicieli władz ustawodawczej i wykonawczej przekonanie, iż sędziowie Rzeczypospolitej Polskiej mogą i powinni być traktowani na równi z ,,pozostałymi pracownikami sfery budżetowej”, a niekiedy nawet gorzej od nich, nigdy zaś lepiej. Przy takim stanowisku pomija się zupełnie ustrojową pozycję sędziego jako organu państwa. Takiej pozycji, związanej z szeregiem szczególnych uprawnień, ale i obowiązków, a nawet ograniczeń w życiu osobistym inni pracownicy sfery budżetowej nie mają i mieć nie mogą. W szczególności poprzez zastosowanie takiego porównania jak wyżej, ignoruje się fakt, że w ujęciu ustrojowym sędzia w ogóle nie jest pracownikiem sfery budżetowej, ale osobowym substratem jednoosobowego organu państwa, piastunem władzy sądowniczej – wbrew poglądowi Ministra Finansów.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat ustrojowej pozycji sędziego. Przykładowo można powołać następujące wypowiedzi Trybunału:

,,Praca sędziego ma szczególny charakter. Poza wielką władzą dyskrecjonalną, dla sprawowania której konieczna jest wewnętrzna niezależność i bezstronność, sędzia pełni specyficzną funkcję społeczną jako arbiter w konfliktach społecznych. Funkcji tej nie można utożsamić wyłącznie z prawidłowością i faktyczną bezstronnością orzecznictwa. Pełnienie roli arbitra wymaga kredytu zaufania publicznego.” (sygn. akt K 11/93).

,,Niezawisły sąd tworzą osoby, którym prawo nadaje cechę niezawisłości, i to nie tylko werbalnie deklarując istnienie tej cechy, lecz kształtując tak system uwarunkowań działania sędziów, aby tę niezawisłość realnie, efektywnie zagwarantować" (sygn. SK 7/06). „

Trybunał Konstytucyjny podkreślał też, że konstytucyjne standardy prawa do sądu wymagają stworzenia odpowiednich rozwiązań ustawowych (sygn SK 64/08).

Odnosząc się do rozwiązań ustawowych w obszarze sądownictwa Trybunał Konstytucyjny stwierdził: „Materia dotycząca rozgraniczenia zadań obydwu władz, w trakcie wykonywania budżetu musi być unormowana przez ustawę. Po pierwsze, ustawy te muszą odpowiadać wymaganiom dostatecznej określoności. Po drugie, ustawy te muszą odnosić się również do potencjalnych, a nie tylko rzeczywistych źródeł konfliktów kompetencyjnych, czyli muszą przewidywać, jakie konflikty na tym tle mogłyby powstać, a nie tylko powstaną z całą pewnością. Po trzecie, każdy z instrumentów oddziaływania władzy wykonawczej na sądowniczą powinien być precyzyjnie unormowany. Po czwarte, ustawy dotyczące tej materii muszą się charakteryzować szczególnie starannie dochowaniem wymagań procedury legislacyjnej, są one bowiem w istocie dopełnieniem i przedłużeniem części Konstytucji.” (sygn akt Kp 2/05).

         Dla Stowarzyszenia Sędziów Polskich ,,Iustitia” nie ulega wątpliwości, że system kształtowania wynagrodzeń sędziowskich jest materią ustrojową.

W uzasadnieniu do ustawy z dnia 20 marca 2009 r., którą wprowadzono nowe zasady kształtowania wynagrodzenia zasadniczego sędziego oraz sędziego SN, pisano, że: ,,najistotniejszą zmianą jest odejście od kształtowania wysokości wynagrodzeń sędziów w oparciu o dotychczasową kwotę bazową określaną corocznie w ustawie budżetowej” oraz stwierdzono, że przyjęte rozwiązania ,,służą obiektywizacji ustalania wynagrodzeń sędziowskich i pozwolą na postulowane przez środowisko sędziowskie ograniczenie wpływu innych władz na wysokość zasadniczych wynagrodzeń sędziowskich”. Nowe zasady kształtowania wynagrodzeń miały więc nie tylko uniezależnić wysokość wynagrodzenia sędziów od wahań koniunktury gospodarczej, ale zwłaszcza uniezależnić te wynagrodzenia od arbitralności pozostałych władz. Poprzez związanie wysokości wynagrodzeń sędziowskich z obiektywnym miernikiem ekonomicznym jakim jest ,,przeciętne wynagrodzenie” zamiast ustalanej wcześniej przez władzę ustawodawczą i wykonawczą ,,kwoty bazowej” realizuje się w wymiarze płacowym zasada odrębności władzy sądowniczej.

Nie ma wątpliwości, że zaskarżone przepisy ustawowe nie tyle ,,zamrażają” czy tylko epizodycznie zawieszają działanie wprowadzonych w 2009 roku zasad ustalania wynagrodzeń sędziowskich, ale w istocie niszczą wypracowany niemałym trudem i wśród wielu napięć mechanizm, który zaczął już skutecznie działać. Dokonuje się tego poprzez ponowne, coroczne uzależnienie stosowania lub niestosowania nowych zasad wynagradzania sędziów od woli przedstawicieli władzy ustawodawczej i wykonawczej, bez względu na sytuację budżetową, której zawsze można użyć jako pretekstu.

Szczególnie groźnie brzmi to w kontekście wypowiedzi publicznych obecnego Ministra Sprawiedliwości. W wywiadzie dla „Gazety Prawnej“ z dnia 23-26 grudnia 2011 r. Minister twierdzi: „Jeżeli wymiar sprawiedliwości, zwłaszcza sądy, w ciągu tego roku zaczną sprawniej funkcjonować niż dotychczas, to takie podniesienie efektywności będzie z pewnością poważnym argumentem, by płace w kolejnym roku odmrozić". Jest to jednoznaczny dowód, że tzw. zamrażanie wynagrodzeń ma służyć władzy wykonawczej jako sposób nacisku na władzę sądowniczą, a konkretnie na niezawisłych sędziów. Ponieważ zaś władza wykonawcza za „sprawne funkcjonowanie“ uważa wyłącznie załatwianie jak największej ilości spraw, a nie rzetelne sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, dostrzegalne się staje, że obniżki i waloryzowania wynagrodzeń używane mają być do wymuszenia na sędziach określonego sposobu postępowania - tj. skupienia się na szybkości postępowań, kosztem ich rzetelności i jakości, aby uzyskać dobre wyniki statystyczne.

Zostało więc zniszczone dobre rozwiązanie będące wynikiem kompromisu przedstawicieli władzy sądowniczej, ustawodawczej oraz wykonawczej, co do rozumienia treści art. 178 ust. 2 Konstytucji RP i takiego ukształtowania mechanizmu ustalania wynagrodzenia zasadniczego, które w ocenie wszystkich trzech władz odpowiadało rozumieniu konstytucyjnego wyrażenia ,,wynagrodzenie odpowiadające godności urzędu”.

Pismo przewodnie do pobrania tutaj


Drukuj   E-mail