Opinie specjalistów z zakresu prawa konstytucyjnego na temat sytuacji w Sądzie Okręgowym w Warszawie

Stowarzyszenie Sędziów Polskich "Iustitia" zwróciło się w związku z sytuacją w Sądzie Okręgowym w Warszawie i próbą unieważnienia przez Prezes Sądu dokonanego demokratycznie i w zgodzie z ustawą wyboru organów przedstawicielskich, w szczególności kolegium, o opinię w tej sprawie do specjalisty z zakresu prawa konstytucyjnego. Autorem opinii jest prof. dr hab. Bogusław Banaszak (Uniwersytet Wrocławski).

W tej samej sprawie drugiej opinii zasięgnął warszawski oddział "Iustitii". Drugą opinię sporządził doc. dr Ryszard Piotrowski (Uniwersytet Warszawski).

Zapraszamy do zapoznania się z oboma opiniami.


 

Prof. zw. dr hab.  Bogusław Banaszak

Opinia na temat konstytucyjnych problemów intertemporalnych funkcjonowania samorządu sędziowskiego w świetle ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw

 

1. Uwagi wprowadzające

           Dokonana w 2011 r. nowelizacja Prawa o ustroju sądów powszechnych wprowadza zasadnicze zmiany przepisów o charakterze systemowym dotyczących samorządu sędziowskiego (dział I rozdział 4). Przedmiotem analizy będą jedynie niektóre, budzące trudności w praktyce, ustawowe regulacje zagadnień intertemporalnych oraz ocena związanych z nimi problemów konstytucyjnych. 

           W myśl znowelizowanego ustawą z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw art. 3 Prawa o ustroju sądów powszechnych sędziowie tworzą samorząd sędziowski (art. 3 § 1), którego organami są (art. 3§ 2): zgromadzenie ogólne sędziów apelacji, zgromadzenie ogólne sędziów okręgu oraz zebranie sędziów danego sądu.  

            Znowelizowane prawo o ustroju sądów powszechnych dokonało zmiany proporcji w składzie zgromadzenia ogólnego sędziów okręgu. Poprzednio zgromadzenia ogólne sędziów okręgów składały się z sędziów danego sądu oraz delegatów sędziów sądów rejonowych działających na obszarze właści­wości danego sądu, w liczbie 2/3 liczby sędziów sądu okręgowego. Obecnie znowelizowany art. 35 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych zawierający zasady kreacji zgromadzenia ogólnego sędziów okręgu stanowi „Zgromadzenie ogólne sędziów okręgu składa się z sędziów sądu okręgowego oraz przedstawicieli sędziów sądów rejonowych, działających w okręgu sądowym, w liczbie odpowiadającej liczbie sędziów sądu okręgowego. Liczbę przedstawicieli sędziów poszczególnych sądów rejonowych ustala kolegium sądu okręgowego, proporcjonalnie do liczby sędziów w danym sądzie”.  Oznacza to, że w zgromadzeniu liczba sędziów sądu okręgowego wynosi połowę jego składu, a drugą połowę stanowią przedstawiciele sędziów sądów rejonowych.

            W poprzednim stanie prawnym zgromadzenia ogólne sędziów sądów apelacyjnych składały się z sędziów danego sądu. Znowelizowany art. 33 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych stanowi: „Zgromadzenie ogólne sędziów apelacji składa się z sędziów sądu apelacyjnego, przedstawicieli sędziów sądów okręgowych działających na obszarze apelacji, w liczbie odpowiadającej liczbie sędziów sądu apelacyjnego, oraz przedstawicieli sędziów sądów rejonowych działających na obszarze apelacji, w tej samej liczbie. Liczbę przedstawicieli sędziów poszczególnych sądów okręgowych oraz liczbę przedstawicieli sędziów sądów rejonowych, działających w poszczególnych okręgach sądowych, ustala kolegium sądu apelacyjnego, proporcjonalnie do liczby sędziów, odpowiednio, w danym sądzie okręgowym lub w sądach rejonowych działających w danym okręgu”.  

            Nowelizacja wprowadziła również istotne zmiany kompetencji organów samorządu sędziowskiego sprowadzając je w istocie do kompetencji opiniodawczych. Do jednej z niezmienionych kompetencji zgromadzeń sądów apelacyjnych i okręgowych należy wybór kolegiów odpowiednich sądów będących obok prezesów i dyrektorów sądów organami tych sądów.

            Nowelizacja Prawa o ustroju sądów powszechnych ustanowiła skład kolegium sądów apelacyjnych. Jest to prezes sądu oraz 5 członków wybieranych przez zgromadzenie  ogólne sędziów sądu apelacyjnego. W poprzednim stanie prawnym było 3 do 5 członków wybieranych przez zgromadzenie ogólne i to zgromadzenie decydowało o ich liczbie.

            W przypadku kolegiów sądów okręgowych w ich skład obecnie wchodzi prezes sądu okręgowego oraz ośmiu członków wybieranych przez zgromadzenie ogólne sędziów, w tym czterech sędziów sądu okręgowego i czterech sędziów sądów rejonowych działających w okręgu. W poprzednim stanie prawnym było 4–8 członków wybieranych przez zgromadzenie ogólne sędziów okręgu spośród jego członków (w tym w połowie z sędziów sądu okręgowego) i to zgromadzenie decydowało o ich liczbie.

            Wydłużeniu z dwóch na trzy lata uległa kadencja kolegiów zarówno sądów apelacyjnych jak i okręgowych.

            Przypomnienie tych zmian wprowadzonych nowelizacją ma istotne znaczenie dla dalszych rozważań.

 

2. Ustawowa regulacja spraw intertemporalnych w ustawie z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw

           Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r.o zmianie ustawy Prawa o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw w art. 25 wprowadziła 6 miesięczne vacatio legis dla wejścia w życie większości jej norm. Z kolei art. 10 stanowi: „Kadencje kolegiów sądów apelacyjnych i okręgowych działających w dotychczasowym składzie wygasają z upływem 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy”. Oznacza to wygaśnięcie tych kadencji 28.9.2012 r. W art. 12 ust. 1 - 3 ustanowiono w istocie podobną zasadę dla zgromadzeń ogólnych sądów apelacyjnych. Jednakże art. 12 ust. 4 stanowi: „Zgromadzenia ogólne sędziów okręgu i zgromadzenia przedstawicieli sędziów okręgu, utworzone na podstawie przepisów dotychczasowych, działają w dotychczasowym składzie do czasu upływu kadencji ich obecnych wybranych członków”. Z kolei w art. 13 ustawodawca wraca do okresu 6 miesięcznego upływu kadencji stanowiąc: „Kadencje przedstawicieli zgromadzeń ogólnych sędziów sądów apelacyjnych oraz kadencje przedstawicieli zgromadzeń ogólnych sędziów okręgów, wybranych przed wejściem w życie ustawy, wygasają z upływem 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy”.

           Z powołanych wyżej przepisów widać wyraźnie, że Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r.o zmianie ustawy Prawa o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw różnicuje rozwiązanie kwestii intertemporalnych w przypadku organów samorządu sędziowskiego na szczeblu apelacji i okręgu. Z tekstu ustawy nowelizującej ani z prac nad nią nie można ustalić jednoznacznie ratio legis tej dyferencjacji.

 

3. Ocena regulacji zagadnień intertemporalnych w świetle przepisów konstytucyjnych

            W orzecznictwie TK oraz w polskiej nauce prawa przyjmuje się wprawdzie, że ustawodawca ma dużą swobodę przy wyborze zasad regulujących stosunki międzyczasowe, ale nie oznacza to, że swoboda ta jest nieograniczona. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że po stronie ustawodawcy istnieje obowiązek szanowania proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a w szczególności zasad rzetelnej (poprawnej) legislacji obejmującej zasady: niedziałania prawa wstecz, ochrony praw nabytych oraz określoności przepisów prawa, a także zasadę odpowiedniej vacatio legis. Ich istotą jest wyznaczenie konstytucyjnych standardów prawidłowości poczynań prawodawcy.

           Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z tymi zasadami istotne są przy tym trzy ogólne założenia. Po pierwsze – każdy przepis powinien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji mu podlega. Po drugie – przepis powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewnione były jego jednolita wykładnia i jednolite stosowanie. Po trzecie – przepis powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (por. wyrok TK z 21/04.2009 r., K 50/07, OTK ZU 2009, Nr 4/A, poz. 51 i powołane tam orzecznictwo). TK nawiązując zaś do treści zasady dostatecznej określoności stwierdził: „na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji” (orz. z 28.10.2009 r., Kp 3/09, OTK ZU 2009, Nr 9/A poz. 138).

            W świetle powyższych konstatacji należy dokonać analizy omówionej wyżej dyferencjacji kwestii intertemporalnych w przypadku organów samorządu sędziowskiego na szczeblu apelacji i okręgu. Jest to szczególnie ważne ze względu na dokonane nowelizacją Prawa o ustroju sądów powszechnych zmiany kompetencji i składu tych organów. Kolegium danego sądu jej jedynym organem sądu, którego członków – poza prezesem - one wybierają. Kadencja kolegiów wybranych przez zgromadzenie ogólne sędziów zarówno na szczeblu apelacji i okręgu wygasła z upływem 6 miesięcy od dnia wejścia w życie omawianej nowelizacji Prawa o ustroju sądów powszechnych. Kolegium nowej kadencji nie tylko realizować już będzie zadania według znowelizowanych regulacji ustawowych, ale też powinno zostać wybrane przez organ samorządu w składzie określonym w znowelizowanych przepisach i realizujący swoje kompetencje w nowym kształcie. Tak jest w istocie w przypadku kolegiów sądów apelacyjnych. Jest to w pełni zgodne z koncepcją ustawodawcy obecnej roli organów samorządu sędziowskiego i kolegiów sądów.

            Na inne rozwiązanie ustawodawca zdecydował się w przypadku zgromadzeń sądów okręgowych i kolegiów tych sądów. Z jednej strony analogicznie jak w przypadku kolegiów sądów apelacyjnych uznał, że kadencja kolegiów sądów okręgowych wygasa z upływem 6 miesięcy od dnia wejścia w życie omawianej nowelizacji Prawa o ustroju sądów powszechnych. Z drugiej strony przedłużył kadencję zgromadzeń sądów okręgowych do czasu upływu kadencji ich obecnych wybranych członków (prezes sądu okręgowego nie pochodzi z wyboru). Rozwiązanie to przeczy zasadom poprawnej legislacji gdyż zakłada, że wyboru kolegium dokona zgromadzenie nie w pełni reprezentatywne dla samorządu w myśl nowych przepisów. Utrudnia to jednolitą wykładnię i jednolite stosowanie przepisów znowelizowanej ustawy dotyczących zarówno zgromadzenia jak i kolegium.

           W tej sytuacji dotychczasowe zgromadzenie, wybrane przez inny korpus wyborczy (inne parytety, proporcje w składzie zgromadzenia ogólnego sędziów okręgu), wybrane dla realizacji innych kompetencji (kompetencje zgromadzenia w znowelizowanym Prawie o ustroju wyborczym zostały istotnie zmienione) dokonuje wyboru kolegium w innym składzie niż według dotychczasowych przepisów, a więc w składzie, dla którego wyboru nie było pierwotnie powołane. W ten sposób na kolejną kadencję kolegium następuje petryfikacja woli przedstawicieli korpusu wyborczego nieaktualnego w dniu wyboru kolegium. Rozwiązanie takie narusza art. 2 Konstytucji – a więc wyprowadzone z zasady demokratycznego państwa prawnego zasady poprawności legislacyjnej oraz zasadę racjonalności działań ustawodawcy.

            Następuje tu również naruszenie art. 17 Konstytucji - naruszenie zasady samorządności zawodów zaufania publicznego, do których bez wątpienia zaliczyć należy samorząd sędziowski. Znowelizowane Prawo o ustroju sądów powszechnych daje wyraz określonej koncepcji jego organów i do niej dostosowuje ich kompetencje i skład. Tylko organy powołane według jego przepisów są legitymizowane do działań w imieniu członków samorządu. Trudno więc zrozumieć, dlaczego akurat kompetencja wyboru kolegium sądu okręgowego i przedstawicieli sędziów do zgromadzenia ogólnego apelacji w pierwszych latach obowiązywania znowelizowanej ustawy miała by być powierzona zgromadzeniu wybranemu w innym składzie i dla realizacji innych kompetencji, co oznacza, że urzeczywistniającemu inną koncepcję ustawową w tym elemencie samorządu sędziowskiego. Posiada on ponadto już nieaktualną legitymacje do działania, gdyż powołany został według innych zasad niż obowiązujące obecnie (inne proporcje reprezentacji sędziów sądu okręgowego i sędziów sądów rejowych).

           Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania znowelizowanego Prawa o ustroju sądów powszechnych w aspekcie powołania zgromadzeń ogólnych sądów okręgowych zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto, przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza /P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - Kwartalnik Prawa Prywatnego 1997 z. 1/.

           W orzecznictwie TK utrwalił się pogląd, według którego zakres obowiązywania przepisu należy analizować funkcjonalnie, tj. w ścisłym związku z jego stosowaniem w czasie (OTK ZU 1994, nr 1, poz. 10) Ujęcie to ma szczególne znaczenie nie tylko wówczas, gdy brak jest przepisów intertemporalnych, ale również, gdy przepisy intertemporalne są niedoskonałe. Tak zaś jest w opiniowanym przypadku. Ocena, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy i charakter przepisów podlegających zmianie. Obowiązkiem organów stosujących prawo jest przy tym rozważenie skutków, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych (orzeczenia TK z 2.3. 1993 r., K 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6 i z 24.5. 1994 r., K 1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10; uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71).

           W świetle powyższego stanowiska nie można przyznać słuszności poglądowi Krajowej Rady Sądownictwa wyrażonej 27.9.2012 r. w kwestii wykładni przepisów przejściowych zawartych w ustawie z dnia 18 sierpnia 2011 r.o zmianie ustawy Prawa o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw. Głosi ono, że „w zależności od momentu, w którym upływa kadencja konkretnych zgromadzeń są one jedynymi uprawnionymi organami samorządu sędziowskiego. Wykonują zatem wszelkie ustawowe kompetencje […]”, a więc i wybór kolegiów sądów okręgowych.

           Powstaje wobec tego pytanie jak powinien postąpić organ sądu - prezes sądu okręgowego zwołujący zgromadzenie ogólne tego sądu dla wyboru kolegium i przedstawicieli sędziów do zgromadzenia ogólnego sędziów apelacji. Zważywszy na wady art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r.o zmianie ustawy Prawa o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw powinien nie stosować go i zainicjować procedurę powołania zgromadzenia ogólnego według znowelizowanych przepisów Prawa o ustroju sądów powszechnych i to temu właśnie zgromadzeniu powierzyć dokonanie wyboru kolegium i przedstawicieli sędziów do zgromadzenia ogólnego sędziów apelacji. Przemawia za tym art. 8 ustanawiający zasadę bezpośredniego obowiązywania Konstytucji i nakazujący - zwłaszcza w sytuacji gdy władza ustawodawcza swych obowiązków nie wykonuje lub wykonuje je wysoce niestarannie – bezpośrednio zastosować odpowiedni przepis konstytucyjny, by w demokratycznym państwie prawnym została zastosowana zasada ex iniuria non oritur ius” (tak wyr. WSA w Poznaniu z 25.1.2007 r., I SA/Po 2626/03). Bezpośredniemu stosowaniu podlegałby tu art. 17 Konstytucji.

           Gdyby jednak prezes sądu będący w myśl ustawy organem sądu doszedł do wniosku, że należy jednak dać pierwszeństwo art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r.o zmianie ustawy Prawa o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, to nie może tego uczynić już po dokonaniu wyborów członków zgromadzenia ogólnego sądu okręgowego według nowych przepisów i po ukonstytuowaniu się tego zgromadzenia, a już tym bardziej po rozpoczęciu realizacji przez niego ustawowych kompetencji. Organ samorządu sędziowskiego powołany według nowych przepisów wyposażony jest w pełną i aktualną legitymację do działania. Dlatego też oczywistym jest uznanie wszelkich jego czynności, w tym także zakończonych procedur wyborczych i uchwałodawczych za prawidłowe i wywołujące wszelkie skutki prawne nawet w przypadku podjęcia później uchwały o nieważności jego powołania. Unieważnienie jego aktów naruszałoby zasadę zaufania obywateli do państwa wyprowadzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)

           Należy ponadto z całą mocą podkreślić, że organy stosując obecnie obowiązujące przepisy Prawa o ustroju sądów powszechnych powinny zwracać uwagę na zasadę praworządności ustanowioną w art. 7 Konstytucji, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Konstytucyjna zasada praworządności nakłada na organy stosujące prawo obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa, biorąc pod uwagę również przepisy przejściowe, w dniu wydania decyzji, rozstrzygnięcia – a takim ważnym prawnie rozstrzygnięciem jest zarządzenie wyborów członków zgromadzenia ogólnego sądu okręgowego. Konsekwencją normy zawartej w art. 7 Konstytucji jest zakaz arbitralnej zmiany interpretacji przepisów przez ten sam organ w niezmienionych warunkach. Wsparciem tego kierunku argumentacji jest też konieczność zapewnienia realizacji zasady nemo iudex in causa sua. Organ sądu – prezes – powinien przed zwołaniem dotychczasowego lub nowego zgromadzenia ogólnego rozważyć wszelkie przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Późniejsze unieważnienie powołania zgromadzenia według nowych przepisów oznacza przekreślenie aktualnej woli samorządu i restytuowanie woli korpusu wyborczego z dnia powołania dawnego zgromadzenia. Przeczy to zasadom demokracji i związanej z nimi kadencyjności organów pochodzących z wyborów, a także przeczy zasadzie racjonalności działania organów sądu i pewności prawa. Ponadto stwarzać może przypuszczenie, że za decyzją prezesa nie stoją li tylko przesłanki prawne – jedyne uprawnione dla podjęcia rozstrzygnięcia, ale przesłanki innego rodzaju polegające na próbie zmiany składu wybranego już nowego kolegium i przedstawicieli sędziów do zgromadzenia ogólnego sędziów apelacji poprzez powierzenie wyboru dotychczasowemu zgromadzeniu. Nawet gdyby przypuszczenie takie było nieprawdziwe należy pamiętać o wysokiej randze ustrojowej zasady samorządności zawodów zaufania publicznego – w tym samorządu sędziowskiego (art. 17 Konstytucji). Organ sądu podejmując swoje rozstrzygnięcia powinien być jak przysłowiowa żona cezara i nie czynić niczego, co mogłoby stymulować posądzenie go o kierowanie się przesłankami pozaprawnymi.

            Podsumowując tę część rozważań należy wyraźnie stwierdzić, że powołanie zgodnie z przepisami znowelizowanego Prawa o ustroju sądów powszechnych zgromadzenia ogólnego sądu okręgowego i powierzenie mu kompetencji ustawowo określonych dla niego, a następnie unieważnienie tego powołania i aktów urzędowych zgromadzenia dokonanych w czasie jego działalności stanowi naruszenie art. 2, art. 7 i art. 17 Konstytucji.


doc. dr Ryszard Piotrowski                                          

Opinia w sprawie wykładni niektórych przepisów  ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw

 

Teza opinii:

uprawnionymi organami samorządu sędziowskiego są zgromadzenia działające na podstawie przepisów ustawy, nie zaś utworzone na podstawie przepisów dotychczasowych. Zgromadzenia powołane na podstawie ustawy wykonują kompetencje w niej określone.  

 

         Uzasadnienie

1.      Przedmiotem niniejszej opinii jest zagadnienie wykładni przepisów przejściowych, znajdujących zastosowanie do wyboru zgromadzenia przedstawicieli sędziów Sądu Okręgowego w Warszawie, zawartych w ustawie z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 203, poz. 1192, dalej: ustawa). Potrzeba dokonania wykładni jest konsekwencją  braku wewnętrznej  spójności w tych przepisach.

 

2.      W świetle sformułowań zawartych w ustawie należy stwierdzić, co następuje:

2.1                  ustawodawca stanowi  w art. 12 ust. 4 ustawy, że „Zgromadzenia ogólne sędziów okręgu i zgromadzenia przedstawicieli sędziów okręgu, utworzone na podstawie przepisów dotychczasowych, działają w dotychczasowym składzie do czasu upływu kadencji ich obecnych wybranych członków”. Wejście w życie ustawy nie wpływa więc na bieg kadencji owych zgromadzeń.  Kompetencje wspomnianych zgromadzeń są określone w przepisach i nie mogą być kreowane w drodze domniemania;

2.2                   ustawodawca tworzy nowy podmiot w strukturze samorządu sędziowskiego, który dotychczas nie istniał, a mianowicie zgromadzenia ogólne sędziów apelacji albo zgromadzenia przedstawicieli sędziów apelacji;

2.3                   zgromadzenia ogólne sędziów apelacji składają się m.in. z przedstawicieli sędziów sądów okręgowych oraz przedstawicieli sędziów sądów rejonowych wybieranych na trwającą 3 lata kadencję przez zgromadzenie ogólne sędziów okręgu z obszaru apelacji; zgromadzenia przedstawicieli sędziów apelacji składają się m.in. z 40 przedstawicieli sędziów sądów okręgowych i 40 przedstawicieli sędziów sądów rejonowych wybieranych na trwającą 3 lata kadencję przez zgromadzenie ogólne sędziów okręgu;

2.4                    skoro zgromadzenia ogólne sędziów apelacji albo zgromadzenia przedstawicieli sędziów apelacji dotychczas nie istniały – co wynika z art. 12 ust. 1 ustawy, w którym mowa o terminie pierwszego posiedzenia tych zgromadzeń – to ich wybór nie może być dokonany przez te zgromadzenia ogólne sędziów okręgu i zgromadzenia przedstawicieli sędziów okręgu, które zostały „utworzone na podstawie przepisów dotychczasowych” i z woli ustawodawcy „działają w dotychczasowym składzie do czasu upływu kadencji ich obecnych wybranych członków”, ponieważ zgromadzenia te nie mają kompetencji do dokonania wyboru zgromadzeń ogólnych sędziów apelacji albo zgromadzeń przedstawicieli sędziów apelacji, gdyż wymienione zgromadzenia nie istniały   „na podstawie przepisów dotychczasowych”;

2.5                    kompetencja do dokonania wyboru zgromadzeń ogólnych sędziów apelacji albo zgromadzeń przedstawicieli sędziów apelacji przysługuje nie zgromadzeniom ogólnym sędziów okręgu i zgromadzeniom przedstawicieli sędziów okręgu utworzonym „na podstawie przepisów dotychczasowych” (art. 12 ust. 4 ustawy),  tylko – z woli ustawodawcy - przysługuje ona zgromadzeniom ogólnym sędziów okręgu i zgromadzeniom przedstawicieli sędziów okręgu, utworzonym na podstawie nowych przepisów; zgromadzenia ogólne powołane przed wejściem w życie ustawy wykonują tylko te kompetencje, które mają na podstawie dotychczasowych przepisów. Zgromadzenia te nie stają się przecież zgromadzeniami wybranymi na podstawie nowych przepisów, co wynika ze sformułowania art. 12 ust. 4 ustawy;

2.6                   w art. 12 ust. 1 ustawy wskazano, że termin pierwszego posiedzenia zgromadzenia ogólnego sędziów apelacji albo zgromadzenia przedstawicieli sędziów apelacji „wyznacza się przed upływem 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy”, co – przy założeniu koniecznej racjonalności ustawodawcy – oznacza obowiązek odbycia tego posiedzenia przed upływem 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy; inna interpretacja oznaczałaby możliwość przekazania decyzji o realizacji ustawy podmiotowi wyznaczającemu termin pierwszego posiedzenia, co nie jest możliwe ze względu na konstytucyjnie określoną ustrojową rolę ustawodawcy; 

2.7                  z art. 12 ust. 1 ustawy wynika zatem w szczególności konieczność dokonania przez zgromadzenie  przedstawicieli sędziów okręgu działające na mocy nowych przepisów wyboru  przedstawicieli do zgromadzenia przedstawicieli sędziów apelacji w takim terminie, by pierwsze posiedzenie zgromadzenia ogólnego sędziów apelacji mogło się odbyć przed upływem 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.

 

3.      W konsekwencji należy przyjąć, że ustawodawca: a) stworzył zgromadzenia   sędziów okręgu (ogólne i przedstawicieli), mające przed upływem 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy rozpocząć wykonywanie ich zadań związanych z  powołaniem samorządu na poziomie apelacji według nowych przepisów, b)      postanowił, że zgromadzenia sędziów okręgu (ogólne i przedstawicieli) „utworzone na podstawie przepisów dotychczasowych” działają nadal – do czasu upływu kadencji -  w dotychczasowym składzie. Zgromadzenia te mają jednak jedynie te uprawnienia, które przysługiwały zgromadzeniom sędziów okręgu (ogólnym i przedstawicieli) na podstawie „przepisów dotychczasowych”, a więc przepisów Prawa o ustroju sądów powszechnych znowelizowanych ustawą, obowiązujących przed nowelizacją. Zgromadzenia te („dotychczasowe”) mają działać – a więc wykonywać swoje dotychczasowe kompetencje – „do czasu upływu kadencji ich obecnych wybranych członków”.

         Ustawa stanowi w art. 10, że z upływem 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie wygasają kadencje kolegiów sądów apelacyjnych i okręgowych, działających w dotychczasowym składzie.

        W myśl nowych przepisów (ustawy) kolegium sądu okręgowego złożone jest z ośmiu członków wybieranych przez zgromadzenie ogólne sędziów okręgu, w tym czterech sędziów sądu okręgowego i czterech sędziów sądów rejonowych, działających w okręgu sądowym, a także z prezesa sądu okręgowego”; kadencja kolegium trwa trzy lata. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy wskazano, że przywrócono sędziom sądów rejonowych prawo zasiadania w kolegium, co jest zmianą o zasadniczym znaczeniu[1]. A zatem kolegium sądu okręgowego działające według przepisów „dotychczasowych” to zupełnie inne ciało aniżeli kolegium działające według ustawy. Ustawa wskazuje jednoznacznie na tę zmianę nadając nowe brzmienie przepisowi regulującemu skład kolegium.

        Zasadnicze znaczenie dla wykładni ustawy ma jednak to, że nowy  kształt otrzymały zgromadzenia ogólne sędziów okręgu. Ustawa nadaje nowe brzmienie art. 35 par. 1 wyznaczającemu skład zgromadzenia ogólnego sędziów okręgu stanowiąc, że składa się ono z sędziów sądu okręgowego oraz przedstawicieli sędziów sądów rejonowych działających w okręgu sądowym w liczbie odpowiadającej liczbie sędziów sądu okręgowego. Nowe brzmienie otrzymuje także art. 35 par. 9, w myśl którego zgromadzenie przedstawicieli sędziów okręgu składa się z 60 przedstawicieli sędziów sądu okręgowego oraz 60 przedstawicieli sądów rejonowych. Mamy zatem do czynienia z utworzeniem  w ustawie zgromadzeń sędziów okręgu (ogólnych i przedstawicieli) w nowym kształcie. Z dniem wejścia wżycie ustawy, a więc po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, art. 35 par. 9 – podstawa istnienia zgromadzenia przedstawicieli sędziów okręgu - otrzymuje nowe brzmienie, co jest równoznaczne z ustawowym uchyleniem dotychczasowego. Ten sam przepis nie może mieć bowiem jednocześnie dwóch brzmień w tym samym czasie. Ustawodawca derogował więc dotychczasowe przepisy dotyczące zgromadzeń ogólnych sędziów okręgu i zgromadzeń przedstawicieli sędziów okręgu. Nie istnieją zatem żadne zgromadzenia ogólne sędziów okręgu i zgromadzenia przedstawicieli sędziów okręgu utworzone „na podstawie przepisów dotychczasowych”, ponieważ ustawodawca przepisy te uchylił wprowadzając w życie ustawę i tym samym pozbawiając mocy obowiązującej dotychczasowe przepisy. Ustawa nie stanowi, że jej art. 35 par. 1 i par. 9 wchodzą w życie po upływie kadencji zgromadzeń „utworzonych na podstawie przepisów dotychczasowych”, a to oznacza, że dotychczasowych przepisów nie ma w prawie obowiązującym. Zasada legalizmu wyklucza  więc ich stosowanie. Z przepisu art. 12 ust. 4 ustawy nie wynika zatem żadna norma prawna, ponieważ ustawodawca powołuje się na przepisy, które derogował nie odraczając wejścia w życie nowych rozwiązań prawnych. Art. 12 ust. 4 ustawy jest przepisem pozbawionym treści normatywnych. Odsyłając do przepisów „dotychczasowych” ustawodawca powinien w sposób jednoznaczny przedłużyć ich obowiązywanie w ustawie, czego jednak nie uczynił.

 

4.      Wykładnia ustawy powinna być dokonywana w zgodzie z Konstytucją i zapewniać realizację postanowień ustawy zasadniczej w największym możliwym stopniu, co wynika z art. 8 Konstytucji RP, w myśl którego jest ona „najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej”. Tym wymaganiom odpowiada jedynie wykładnia prowadząca do uznania, że ustawodawca dokonał zmian w systemie samorządu sędziowskiego – których  wprowadzenie rząd uważał za szczególną zaletę projektu ustawy[2] - skutecznych z wejściem w życie ustawy, a nie dopiero po zakończeniu kadencji zgromadzeń utworzonych na podstawie przepisów dotychczasowych.

        Wykładnia ustawy prowadząca do uznania, że zgromadzenia utworzone na podstawie „dotychczasowych” przepisów mogą wykonywać kompetencję, której nie miały (dotyczącą nowego organu samorządu sędziowskiego) i nie mają (ustawa nie powierza im takiej kompetencji), uchybia zasadzie legalizmu i może prowadzić do skutecznego kwestionowania legalności funkcjonowania sądownictwa. Zasada legalizmu, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, mająca szczególne znaczenie w demokratycznym państwie prawnym, wiąże także samorząd sędziowski ze względu na jego funkcjonalny i organizacyjny związek z władzą sądowniczą oraz zagwarantowaniem prawa do sądu – właściwego, niezależnego, bezstronnego i niezawisłego (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Samorząd sędziowski może działać jedynie na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw. Przepisy Prawa o ustroju sądów powszechnych, które otrzymały nowe brzmienie, nie mogą stanowić podstawy działania samorządu sędziowskiego, jeżeli nie zostały utrzymane w mocy przez  przepis ustawy nowelizującej w niej zawarty. Wykładnia ustawy nie może prowadzić do nadania mocy obowiązującej tym   przepisom Prawa o ustroju sądów powszechnych, które już nie obowiązują, ponieważ otrzymały nowe brzmienie. Nie ma w obowiązujących ustawach przepisu stanowiącego podstawę do działania zgromadzeń sędziów okręgu (ogólnych i przedstawicieli), ponieważ zgromadzeniami są podmioty w nowym kształcie. Skoro „dotychczasowe przepisy” otrzymały inne brzmienie niż to, które miały, to utraciły dotychczasowe, a więc przestały istnieć w brzmieniu „dotychczasowym”. Nie istnieją zatem – w sferze prawa obowiązującego – żadne dotychczasowe przepisy, ponieważ ustawodawca ani nie utrzymał ich w mocy, ani nie odroczył wejścia w życie przepisów ustawy nadających nowe brzmienie regulacjom powołującym wspomniane zgromadzenia. Nie ma więc – w sensie prawnym – zgromadzeń utworzonych i działających legalnie na podstawie dotychczasowych przepisów, ponieważ dotychczasowe przepisy nie obowiązują z woli ustawodawcy.

         Wykładnia ustawy prowadząca do uznania, że kolegium sądu okręgowego mające funkcjonować na nowych zasadach wybierane jest przez zgromadzenie utworzone na podstawie przepisów dotychczasowych, budzi wątpliwości z punktu widzenia zasady racjonalności ustawodawcy. Uchybia tej zasadzie uznanie, że istnieją równolegle  dwa rodzaje zgromadzeń sędziów: 1) utworzone na podstawie przepisów dotychczasowych i wykonujące kompetencje samorządu sędziowskiego, z wyjątkiem tych, które dotyczą samorządu na poziomie apelacji, 2) utworzone na podstawie nowych przepisów i wykonujące – do zakończenia kadencji dotychczasowych – uprawnienia związane z powołaniem samorządu na poziomie apelacji.

        W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego znalazło wyraz przekonanie, że   „podstawą każdego systemu norm prawnych jest fikcja prawna racjonalności prawodawcy”[3], a jednocześnie  „punktem wyjścia dla kontroli konstytucyjności prawa jest zawsze założenie racjonalnego działania ustawodawcy”[4]. Założenie to odnosi się także do procesu wykładni ustawy. Proces ten powinien respektować kreowaną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego  fikcję prawną, która  „nakazuje założyć, że wszelkie działania prawodawcy są efektem dogłębnego rozważenia problemu i dojrzałej decyzji znajdującej racjonalne uzasadnienie. Wynika więc stąd, że stanowione prawo cechuje się założonym z góry racjonalizmem”[5]. To właśnie ów racjonalizm ustawodawcy, potwierdzony w konstrukcji ustawy, „pozwala wymagać od wszystkich obywateli” respektowania   prawa. Zdaniem Trybunału „odrzucenie fikcji racjonalności ustawodawcy wiązałoby się z dopuszczeniem możliwości podważania poszczególnych aktów prawnych i odmowy ich stosowania, to zaś groziłoby rozprzężeniem wszystkich więzi prawnych i społecznych. Skoro punktem wyjścia jest przyjęcie racjonalności ustawodawcy (i wynikającego stąd racjonalizmu poszczególnych unormowań prawnych), to racjonalizm stanowionego prawa musi zostać uznany za składową przyzwoitej legislacji”[6], a tym samym także wykładni stanowionego prawa.

         Wykładnia ustawy prowadząca do uznania, że zgromadzenia powołane przed jej wejściem w życie są jedynymi uprawnionymi organami samorządu sędziowskiego i wykonują wszelkie kompetencje, określone w ustawie (zmieniającej Prawo o ustroju sądów powszechnych), do czasu upływu ich kadencji, a więc do stycznia 2014 roku, narusza ustanowioną we wstępie do Konstytucji RP zasadę zapewnienia rzetelności i sprawności działaniu instytucji publicznych, a tym samym prowadzi do stosowania ustawy w sposób niezgodny ze standardami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyrażono przekonanie, że ustawodawca tworząc instytucję publiczną w kształcie uniemożliwiającym jej rzetelne i sprawne działanie, narusza zasady państwa prawnego[7]. Wykładnia ustawy, prowadząca do uznania, że ustawodawca stworzył takie rozwiązania dotyczące samorządu sędziowskiego, które uniemożliwiają jego rzetelne i sprawne działanie, prowadziłaby do uznania, że mamy do czynienia z ustawą naruszającą zasady państwa prawnego. 

 

5.      Z powyższych względów należy uznać, że uprawnionymi organami samorządu sędziowskiego w okręgu są zgromadzenia działające na podstawie przepisów ustawy, nie zaś utworzone na podstawie przepisów dotychczasowych. Zgromadzenia powołane na podstawie ustawy wykonują kompetencje w niej określone.  

         Kolegium Sądu Okręgowego w Warszawie powinno zatem podjąć czynności niezbędne dla dokonania zgodnie z obowiązującym Prawem o ustroju sądów powszechnych wyboru przedstawicieli do zgromadzenia przedstawicieli sędziów Sądu Okręgowego w Warszawie w takim czasie, aby termin pierwszego zgromadzenia przedstawicieli sędziów apelacji można wyznaczyć przed upływem 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od 28 marca 2012 r. . Zebrania sędziów sądów rejonowych oraz sędziów Sądu Okręgowego powinny dokonać wyboru przedstawicieli na podstawie art. 35 Prawa o ustroju sądów powszechnych (par. 8a i par. 9). Zgromadzenie przedstawicieli sędziów okręgu powinno dokonać wyboru członków do kolegium Sądu Okręgowego w Warszawie (art. 30 par. 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych) oraz wyboru przedstawicieli do zgromadzenia ogólnego sędziów apelacji (art. 33 par. 7 Prawa o ustroju sądów powszechnych). Powołane przepisy Prawa o ustroju sądów powszechnych obowiązują w brzmieniu nadanym im przez ustawę, która weszła w życie 28 marca 2012 r. i nie przewiduje żadnego wyłączenia lub zawieszenia obowiązywania jej postanowień.   

         Zarazem także 28 marca 2012 r. przestała istnieć podstawa prawna działania zgromadzeń przedstawicieli sędziów okręgu działających na mocy przepisów Prawa o ustroju sądów powszechnych obowiązujących przed nowelizacją tego Prawa, dokonanej ustawą. Ustawa nowelizująca nie pozostawiła w mocy tych przepisów. Organ samorządu sędziowskiego nie może działać „ w dotychczasowym składzie do czasu upływu kadencji obecnych wybranych członków” (art. 12 ust. 4 ustawy) bez podstawy prawnej. Nie stanowi jej art. 12 ust. 4, który wskazuje jako podstawę  działania „przepisy dotychczasowe”, a tych już nie ma, ponieważ otrzymały nowe brzmienie z wejściem w życie ustawy, a ustawodawca nie wprowadził żadnego wyjątku pozwalającego przedłużyć ich istnienie poza moment wejścia w życie ustawy. W szczególności w przepisie o wejściu w życie ustawy (art. 25) ustawodawca nie postanowił, że jakiekolwiek jej przepisy   wejdą w życie  z dniem  1 stycznia 2014 r. albo będą stosowane dopiero po upływie kadencji „obecnych wybranych członków” zgromadzenia przedstawicieli sędziów okręgu.

         W myśl par. 46 Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, po. 908) wejścia w życie ustawy nie uzależnia się od wystąpienia zdarzenia przyszłego. Jednak stosowanie ustawy albo jej poszczególnych przepisów można uzależnić od takiego zdarzenia, co wyraża się zwrotem „Ustawa wchodzi w życie z dniem ... (określenie zdarzenia)”, względnie „Ustawa wchodzi w życie z dniem ..., z tym że przepisy art. ... stosuje się od dnia ... (określenie zdarzenia)”. Ustawodawca nie nadał tego rodzaju brzmienia przepisowi o wejściu w życie ustawy.

        Zgromadzenia, o których mowa w art. 12 ust. 4 ustawy   – z woli ustawodawcy – istnieją zatem w dotychczasowym składzie do czasu upływu kadencji ich członków, lecz pozbawione są kompetencji, w szczególności przewidzianych w obowiązującym Prawie o ustroju sądów powszechnych, czy też w ustawie, która je znowelizowała. 

 


[1] Por. druk sejmowy nr 3655, VI kadencja, uzasadnienie projektu, s. 19.

[2] Minister Sprawiedliwości stwierdzając „wzmacniamy samorząd sędziowski” podkreślał znaczenie zmian w tym samorządzie   (projekt wprowadza zgromadzenie ogólne sędziów apelacji oraz „zwiększa udział sędziów sądów rejonowych w zgromadzeniach ogólnych sędziów okręgu”), por. Sprawozdanie stenograficzne z 95 posiedzenia Sejmu w dniu 29 czerwca 2011 r., s. 185.

[3] Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. P 6/04.

[4] Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 5/99.

[5] Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. P 6/04.

[6] Ibidem.

[7] Tak w sentencji i uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 14/03.

 


Drukuj   E-mail