Jesteśmy niezależnym, apolitycznym i samorządnym stowarzyszeniem polskich sędziów.
Naszą główną misją jest obrona wolności i praw obywatelskich, fundamentu demokratycznej Polski, należącej do Unii Europejskiej.
Działamy od ponad 25 lat, w tym w międzynarodowych organizacjach sędziowskich Skupiamy ponad 3 500 sędziów, najwięcej w Polsce.

Opinia Stowarzyszenia Sędziów Polskich "Iustitia" złożona do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie niekonstytucyjności przepisów płacowych sędziów I.

            Wynagrodzenia sędziowskie są wyjątkową kategorią regulacji płacowych. Źródłem prawa pracy są tu zarówno postanowienia art. 178 ust. 2 Konstytucji RP, jak i art. 91 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 83, poz. 761 ze zm.; powoływanej dalej jako p.u.s.p.), ustaw budżetowych oraz rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych, asesorów i aplikantów sądowych oraz stawek dodatku funkcyjnego sędziów (Dz.U. Nr 83, poz. 761 ze zm.). Świadczy to dobitnie, że kwestia ta jest wpisana w konstrukcję ustrojowej pozycji sędziów i musi być ujmowana jako służąca dobru wymiaru sprawiedliwości w procesie wykonywania funkcji orzeczniczej - fundamentalnej dla każdego demokratycznego państwa prawnego. Ewentualna kontrola konstytucyjności tych przepisów powinna dotyczyć nie pojedynczej normy, ale ich zespołu. Gwarancje sędziowskiego statusu wyrażają się bowiem nie w jednym przepisie czy normie, lecz w ich kompleksie, tworzącym normatywny reżim przesądzający o statusie sędziego (zob. wyrok TK z 24 października 2007 r., SK 7/06, OTK nr 9A/2007, poz. 108). Należy więc rozważać nie tylko treść pojedynczych norm, ale także ocenić, czy zespół przepisów nie prowadzi do niekonstytucyjnego skutku - w tym wypadku do zagrożenia niezawisłości sędziowskiej i w konsekwencji do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu.

            Ocena konstytucyjności przepisów płacowych kształtujących status materialny sędziego nie może w szczególności abstrahować od tego, że odpowiedni poziom wynagrodzeń sędziowskich jest warunkiem właściwego działania sądownictwa i buduje autorytet władzy sądowniczej. Zawsze wiąże się więc z interesem Rzeczypospolitej, funkcjonującej od 1 maja 2004 r. w strukturach Unii Europejskiej, oraz z dobrem polskiego wymiaru sprawiedliwości. Autorytet sędziego kraju UE - związany z zewnętrznym oglądem wymiaru sprawiedliwości i z okolicznościami, które pośrednio mogą rzucać cień na osobę sprawującą daną funkcję oraz podważać zaufanie określonej społeczności do sądu - nakazuje położyć nacisk na wszelkie aspekty zagwarantowania niezależności i bezstronności, także w płaszczyźnie uzyskiwanych przez sędziego dochodów, które determinują jego sytuację materialną i życiową.

            Na tę gwarancję ustrojową zwrócono uwagę w rozdziale VI pkt 1 Europejskiej Karty Ustawowych Zasad Dotyczących Sędziów z 1998 r. Podkreślono tam, że sędziowie zawodowi mają w czasie wykonywania obowiązków prawo do wynagrodzenia w wysokości zapewniającej nieuleganie jakimkolwiek naciskom, które miałyby na celu wpływanie na ich decyzje lub, ujmując rzecz bardziej ogólnie, na ich zachowanie związane ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości, a przez to na ich niezawisłość i bezstronność. Nieodpowiednie wynagrodzenie może bowiem okazać się zagrożeniem dla niezawisłości sędziów i zwiększać ich podatność na czynniki korupcyjne, zaś w systemach, w których władza wykonawcza i ustawodawcza kontrolują budżety sądownictwa, istnieje potencjalne zagrożenie naruszenia niezależności.

            Należy również zauważyć, iż konstytucyjne prawo do sądu (wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a także z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności) obejmuje nie tylko prawo do uruchomienia postępowania sądowego, odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej oraz uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia, ale także prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy. Interes publiczny, jakim jest istnienie zaufania do instytucji wymiaru sprawiedliwości, obliguje zatem prawodawcę do zagwarantowania maksymalnie obiektywnego obrazu osób zaufania publicznego, które realizują funkcję orzeczniczą w imieniu państwa. W tym kontekście za niezbędną gwarancję realizacji niezależności, bezstronności i niezawisłości sądów należy uznać odpowiedni status materialny sędziego. Jako oczywiste powinno się bowiem wydawać w odbiorze społecznym, że zawód sędziego, postrzegany jako ukoronowanie kariery prawniczej, usprawiedliwia relatywnie wysoki poziom wynagrodzenia, pozostający w proporcji do godności urzędu i zakresu obowiązków, a przy tym niepowodujący u sędziego dyskomfortu psychicznego z powodu niskiego pułapu płac w odniesieniu do innych zawodów prawniczych.

            Godność urzędu sędziowskiego określa w istotnym stopniu pozycję władzy sądowniczej w stosunku do innych władz i instytucji publicznych. Określenie „godność urzędu" ma charakter niedookreślony i jest trudne do zdefiniowania. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 22 marca 2000 r. w sprawie P 12/98 (OTK nr 2/2000, poz. 67) wyjaśnił, że „godność urzędu" to świadomość jego wartości i szacunek dlań, żywiony zarówno przez osoby pełniące ów urząd, jak i przez osoby postronne, a szerzej - całe społeczeństwo. Tak rozumiana „godność urzędu" każdego sędziego musi być realizowana wielopłaszczyznowo, przede wszystkim przez takie sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, by utrwalało ono obraz sądu bezstronnego, sprawiedliwego i niezawisłego. Skoro zatem art. 178 ust. 2 Konstytucji w sposób wyraźny zwraca uwagę na kwestię warunków pracy i wynagrodzenia sędziów, to przyjąć należy, że uznano te elementy za na tyle istotne, by sformułować dla nich szczególną gwarancję na poziomie konstytucyjnym. Tym samym materialna niezależność sędziego, stosującego na co dzień prawo krajowe i wspólnotowe, musi być traktowana jako istotny element wspomagający gwarancję niezależności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji i wzmacniający jedną z podstawowych zasad prawa europejskiego, jaką jest prawo do sądu niezawisłego i bezstronnego, wyrażoną w art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Poziom płacy sędziego musi być zatem skorelowany z uznaniem i szacunkiem dla wagi pełnionej przez sędziego roli i adekwatnie wynagradzać ciężar jego obowiązków.

II.

            Dokonując analizy rozwiązań prawnych dotyczących urzędu sędziego pod kątem ich konstytucyjności, należy dobitnie zaakcentować, że sędziowie są jedyną kategorią zawodową, której warunki płacowe są przedmiotem wyraźnej regulacji konstytucyjnej. Celem tych przepisów jest stworzenie realnych, odpowiednich podstaw i gwarancji właściwego wypełniania przez sędziów ich roli orzeczniczej. Nie można tej kwestii sprowadzać do samej relacji praca-wynagrodzenie, gdyż ich wynagrodzenie ma szczególny, funkcjonalny walor konstytucyjny, wyróżniający je spośród wszystkich innych wynagrodzeń w sferze publicznej, gdyż łączy się wprost z postrzeganiem tego zawodu w perspektywie godności i niezawisłości sędziego. Nakłada to na ustawodawcę zwykłego szczególne obowiązki w odniesieniu zarówno do kształtowania poziomu owych wynagrodzeń, jak i do tworzenia gwarancji ich ochrony w kontekście szeroko rozumianego dobra wymiaru sprawiedliwości (zob. uzasadnienie wyroku TK z 18 lutego 2004 r., K 12/03, OTK nr 2/2004, poz. 8).

            Kwestia odpowiedniego poziomu wynagrodzeń sędziowskich była przedmiotem pogłębionych rozważań Trybunału Konstytucyjnego w uzasadnieniu wyroku z 4 października 2000 r. w sprawie P 8/00 (OTK nr 6/2000, poz. 189). Trybunał zauważył, iż ustrojodawca zakłada, że wymiar sprawiedliwości będzie funkcjonował prawidłowo, gdy warunki pracy sędziów oraz ich wynagrodzenia będą adekwatne do godności urzędu sędziego i zakresu jego obowiązków. Ponieważ wydatki związane z pracą wszystkich organów władzy sądowniczej z istoty są związane z budżetem państwa, rzeczą demokratycznie legitymowanego ustawodawcy jest określenie, jakie składniki i stawki wynagrodzenia będą „odpowiednie" do godności urzędu i zakresu obowiązków sędziów, rolą zaś Trybunału jest zbadanie, czy prawodawca nie przekroczył granic swobody wyznaczonej przez Konstytucję. Jednocześnie TK wskazał, że zakres tej swobody jest znaczny, ponieważ art. 178 ust. 2 Konstytucji operuje wyrażeniami niedookreślonymi, nieprzekładającymi się na wielkości pieniężne („godność urzędu", „zakres obowiązków", „wynagrodzenie odpowiednie do"); podkreślono, że „prawodawca musi rozstrzygać trudne dylematy zarówno na etapie generalnego określenia proporcji budżetu, jak i na etapie podziału środków przeznaczonych na sądownictwo".

            Jednocześnie TK wskazał na pewne obiektywne ramy pozostawiające prawodawcy, w granicach Konstytucji, swobodę regulacji w analizowanym obszarze. Zasadniczo układem odniesienia jest poziom przeciętnego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej, przy założeniu, że poziom wynagrodzenia sędziowskiego - także w przypadku sędziego rejonowego - powinien znacząco przekraczać poziom przeciętnej płacy w sferze budżetowej. Istotne jest przy tym, że wynagrodzenia sędziów powinny w dłuższym okresie wykazywać tendencję wzrostową nie mniejszą niż przeciętne wynagrodzenie w państwowej sferze budżetowej, zaś w razie trudności budżetu państwa wynagrodzenia sędziowskie powinny być szczególnie chronione przed nadmiernie niekorzystnymi wahaniami. Wynagrodzenia sędziów nie powinny być ponadto obniżane w drodze regulacji normatywnych.

            Należy podkreślić, że organy powołane do kształtowania wynagrodzeń w sferze budżetowej mają konstytucyjny obowiązek troski o należyty poziom wynagrodzeń sędziowskich i, jak podkreślił TK w sprawie P 8/00, muszą liczyć się z tym, że kryteria oceny tych wynagrodzeń podlegają zmianom uwzględniającym tendencje występujące w dłuższych okresach. W konsekwencji ocena ta będzie tym bardziej wymagająca, im dłużej będzie obowiązywać Konstytucja RP i im trwalsze okażą się tendencje wzrostowe w gospodarce kraju.

            Oczywiste jest, że płace sędziów są kategorią trwale związaną z budżetem państwa, w którym ustalane są kalkulacyjne liczby etatów oraz kwoty środków i limitów wynagrodzeń. Kształtowanie tych wynagrodzeń i ocena ich modyfikacji nie może zatem przebiegać w całkowitym oderwaniu od sytuacji budżetowej państwa, a tym samym od stanu finansów publicznych. Z drugiej strony, nie można ignorować związków między sędziowską niezawisłością a ekonomiczną pozycją sędziów, których status materialny, determinowany w zasadzie wyłącznie dochodami ze stosunku służbowego, znacznie wykracza poza relacje charakterystyczne dla stosunków pracowniczych, wspomagając gwarancje niezależności oraz minimalizując uleganie jakimkolwiek naciskom na decyzje jurysdykcyjne. W tym kontekście jednym - choć nie jedynym - ze sposobów wzmocnienia władzy sądowniczej jest przeznaczanie w ustawach budżetowych dla wymiaru sprawiedliwości możliwie sporych kwot (zob. wyrok TK z 11 września 1995 r., P  1/95, OTK 1995, cz. II, poz. 26).

III.

            Mając na uwadze treść art. 91 p.u.s.p. można stwierdzić, że ustawodawca przesądził o następujących elementach systemu kształtowania wynagrodzeń sędziowskich: zróżnicowanie stawek wynagrodzenia zasadniczego według usytuowania sądu w strukturze sądownictwa; równość stawek wynagrodzenia sędziów równorzędnych sądów; zróżnicowanie kwot wynagrodzenia sędziów równorzędnych według stażu pracy i pełnionych funkcji (w praktyce oznacza to stosowanie stawki awansowej oraz dodatków stażowych i funkcyjnych); ustalanie wynagrodzenia sędziowskiego jako wielokrotności wskazanej przez ustawodawcę wielkości bazowej - kwoty prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej. Stawki podstawowe wynagrodzenia zasadniczego oraz stawki dodatku funkcyjnego sędziów konkretyzowane są przez mnożnikowe określenie stawek wynagrodzenia z tytułu zajmowania poszczególnych stanowisk i pełnienia poszczególnych funkcji, co następuje w treści rozporządzenia wydanego przez Prezydenta RP po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa, na podstawie art. 91 § 8 p.u.s.p.

             Przedstawiciele władzy wykonawczej (Prezydent i dokonujący kontrasygnaty Prezes Rady Ministrów) mają zatem zasadniczy i decydujący wpływ na modyfikowanie poziomu wynagrodzeń sędziowskich przez zmianę odpowiednich mnożników. W tym aspekcie uzasadnione wątpliwości konstytucyjne budzi kształtowanie w akcie niższym niż ustawa wynagrodzeń sędziów w zakresie podstawowego i obligatoryjnego elementu uposażenia, jakim jest stawka wynagrodzenia zasadniczego. Stawka ta określa wielokrotność kwoty bazowej, od której ustalane jest wynagrodzenie zasadnicze każdego sędziego, i determinuje skalę uzyskiwanych przez niego w danym roku dochodów, a w efekcie - status materialny sędziego; wyznacza w tej mierze jego pozycję majątkową i społeczną, co w przełożeniu na wszystkich sędziów ma ustrojowe znaczenie. W myśl art. 176 ust. 2 Konstytucji, unormowanie ustroju sądów należy do materii ustawowej. Z kolei z zasady określonej w art. 10 ust. 1 Konstytucji wynika zakaz wkraczania w sferę kompetencji należących w sposób wyłączny do każdej z władz. Kształtowanie systemu wynagrodzeń sędziów powinno zatem należeć wyłącznie do kompetencji władzy ustawodawczej. Należy przy tym dodać, że wszelkie kwestie związane z kształtowaniem wydatków publicznych wymagają również, stosownie do art. 216 ust. 1 Konstytucji, regulacji ustawowej.

            Skoro zatem zasady ustalania wysokości wynagrodzeń sędziów to istotny element ustroju sądów, ustalanie przez Prezydenta RP wysokości podstawowego elementu wynagrodzenia każdego sędziego w akcie podustawowym pozostaje w kolizji z powyższymi zasadami. Czyni to niekonstytucyjnym ustalanie mnożników wynagrodzenia zasadniczego w trybie rozporządzenia wydawanego przez Prezydenta RP. Nie bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że według Europejskiej Karty Ustawowych Zasad Dotyczących Sędziów, w każdym kraju europejskim normy wewnętrzne, które zawierają podstawowe zasady praw sędziów, powinny być zawarte w ustawach najwyższej rangi, a szczegółowe regulacje dotyczące stosowania tych zasad muszą być umieszczone w odpowiednich aktach prawnych.

            Analizowane przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z 6 maja 2003 r. stoją też w kolizji z konstytucyjnym systemem źródeł prawa, a to z uwagi na niedookreślenie granic upoważnienia ustawowego. Na ustawodawcy, który zamierza przekazać władzy wykonawczej kompetencje normodawcze w określonym zakresie, ciąży obowiązek odpowiedniego ukształtowania upoważnienia. Musi ono definiować nie tylko element podmiotowy (kto ma wydać akt wykonawczy?), ale przede wszystkim przedmiotowy (co może być w nim uregulowane?) i treściowy (jak ów przedmiot ma być unormowany?). Każde rozporządzenie powinno być oparte na wyraźnym upoważnieniu i mieścić się w zakresie określonym przez to upoważnienie. Prócz niesprzeczności z ustawą, na podstawie której zostało wydane, rozporządzenie nie może też być sprzeczne z normami konstytucyjnymi ani z żadnymi obowiązującymi ustawami, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materię będącą jego przedmiotem. Z art. 92 Konstytucji RP wynika, że ustrojodawca miał wolę pełnego określenia zakresu prawodawstwa podustawowego. W tym celu nałożono na ustawodawcę zwykłego obowiązek precyzyjnego i szczegółowego sformułowania zakresu delegacji, a przez to także obowiązek ścisłego jej wykonania przez upoważnione organy. Akt wykonawczy jest tym samym ściśle związany z wolą ustawodawcy, wyrażoną w ustawowej delegacji.

            Powyższe rozważania wskazują na niekonstytucyjny charakter art. 91 § 8 p.u.s.p. ze względu na pozostawienie Prezydentowi RP nieograniczonej swobody w kształtowaniu wysokości wynagrodzeń sędziowskich, ponieważ pozostałe paragrafy art. 91 określają jedynie podstawę i metodę ustalania wynagrodzenia sędziów, a nie ograniczają rozporządzeniodawcy w wyznaczaniu wysokości tych wynagrodzeń przez przyjęcie wyższych lub niższych przeliczników. Wprawdzie, ustalając stawkę kwoty bazowej, Prezydent dokonuje adaptacji ustawowej regulacji ustroju sądów w zakresie wynagrodzeń sędziowskich do aktualnych warunków funkcjonowania budżetu państwa, ale ogólny i wręcz niedookreślony charakter kryteriów zawartych w delegacji z art. 91 § 8 p.u.s.p. pozostawia przedstawicielowi władzy wykonawczej zbyt duży margines swobody, co jednoznacznie wskazuje na konieczność sprecyzowania poziomu przeliczników w drodze ustawy.           

IV.

            Przy ocenie konstytucyjności przepisów określających obecnie poziom zarobków sędziów, istotna jest kwestia zachowania przez prawodawcę postulowanej w orzecznictwie TK tendencji wzrostowej wynagrodzeń sędziowskich w stosunku do wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej i ogólnej kondycji budżetu państwa. Pozytywne symptomy gospodarcze w ostatnich latach nie znalazły jakiegokolwiek odzwierciedlenia we wprowadzonej od 1 stycznia 2008 r. podwyżce - tylko o 2,3% w stosunku do stycznia 2006 r., gdyż w latach 2006-2007 poziom uposażeń sędziów był niezmienny. Należy przy tym dodać, że w 2008 r. kwota bazowa dla sędziów (1.493,42 zł) stanowi jedynie 52% prognozowanego wynagrodzenia w gospodarce narodowej (2.843 zł) i 132,6% płacy minimalnej (1.126 zł). Są to najgorsze wskaźniki w historii III RP, gdyż w ciągu minionych 10 lat przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej i płaca minimalna wzrosły ponad dwukrotnie, natomiast sztuczna kwota bazowa, od której naliczane jest wynagrodzenie sędziego - tylko o jedną trzecią. Przykładowo, w 2006 r. kwota bazowa dla sędziów (1.459,84 zł) stanowiła 59,5% prognozowanego wynagrodzenia w gospodarce narodowej (2.452 zł) i 162,4% płacy minimalnej (899 zł); w 2003 r. kwota bazowa dla sędziów (1.355,71 zł) stanowiła 61,7% prognozowanego wynagrodzenia w gospodarce narodowej (2.195 zł) i 169,5% płacy minimalnej (800 zł); natomiast w 1999 r. kwota bazowa dla sędziów (1.135,40 zł) odpowiadała 83,1% prognozowanego wynagrodzenia w gospodarce narodowej (1.365 zł) i 215% płacy minimalnej (528 zł). Powyższej oceny nie zmienia fakt, że w 2001 i 2005 r. nieznacznie, tj. o kilka punktów, podniesiono stawki mnożnikowe.

            Te obiektywne parametry wzmacniają tezę o niekonstytucyjności obecnych rozwiązań płacowych dla sędziów sądów powszechnych, mimo zaistniałego w ostatnich latach wzrostu w gospodarce Polski. W konsekwencji, w sposób sprzeczny z ramami określonymi przez TK w uzasadnieniu wyroku z 4 października 2000 r., wynagrodzenia sędziowskie od kilku latach realnie obniżają się w stosunku do płac innych pracowników państwowej sfery budżetowej. Najjaskrawiej widać to we wzroście kwoty bazowej, w oparciu o którą ustalane są od 2008 r. wynagrodzenia nauczycieli. Kwota ta w 2007 r. - stosownie do art. 15 ust. 1 pkt 2e ustawy budżetowej na rok 2007 - wynosiła 1.837,10 zł, zaś od 1 stycznia 2008 r. wynosi 2.074,15 zł; zob. art. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2007 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela (Dz.U. Nr 247, poz. 1821). Jest to zatem wzrost o ponad 10% w stosunku do poprzedniego roku, nie licząc podwyżki wynikającej z obniżenia składki rentowej.           

V.

            Zdaniem Stowarzyszenia Sędziów Polskich Iustitia moment kryzysowy w poziomie płac sędziowskich nastąpił od dnia 1 lipca 2007 r., gdyż na skutek powszechnego obniżenia składki rentowej rażąco została naruszona proporcja wysokości tych wynagrodzeń do przeciętnego wynagrodzenia w sferze budżetowej. Mimo dobrej koniunktury gospodarczej i poprawy stanu finansów publicznych, nie doszło wówczas do podwyższenia wynagrodzeń dla sędziów w stopniu co najmniej adekwatnym do skali obniżki tej składki, co można oceniać w kategoriach niekonstytucyjnego zaniechania prawodawcy. Okoliczność, że sędziowie są wyłączeni z systemu ubezpieczeń społecznych i w przeszłości nie mieli tzw. ubruttowionych wynagrodzeń, nie może oznaczać zwolnienia pracodawcy z obowiązku proporcjonalnego podwyższenia płac sędziowskich. Przebiegające niezależnie od woli ubezpieczonych proces „ubruttowienia" ich wynagrodzeń i powszechny mechanizm obniżenia części składek tworzących Fundusz Ubezpieczeń Społecznych - dokonane bowiem zostały ze środków publicznych i, mając charakter ogólnego rozdawnictwa środków pieniężnych, w żadnym stopniu nie wpłynęły na zmniejszenie świadczeń objętych ryzykiem ubezpieczeniowym.

            Uzasadniając powyższą tezę, należy wyjaśnić, że w związku z wprowadzeniem w 1999 r. nowego systemu ubezpieczeń społecznych, w celu niedopuszczenia do realnego obniżenia poziomu wynagrodzeń pracowniczych ustawodawca wprowadził mechanizm tzw. ubruttowienia wynagrodzeń za pracę o wartość składek, które powinni opłacać pracownicy. Istota tego mechanizmu sprowadzała się do tego, by po potrąceniu składek na ubezpieczenia społeczne obciążających ubezpieczonych ich przychód nie był niższy niż przed przeliczeniem. Miało to przeciwdziałać spadkowi wartości przychodów ubezpieczonych w związku z obciążeniem ich obowiązkiem zapłaty części składki na ubezpieczenia społeczne, a zatem nie mogło być wówczas postrzegane jako uzasadnienie dla wzrostu realnej wartości takich przychodów. Część składek na ubezpieczenie społeczne pokrywa pracodawca z własnych środków, a część - pracownik z „ubruttowionego" uprzednio wynagrodzenia. Składka na ubezpieczenie emerytalne i rentowe jest rozłożona w równych częściach między pracodawcę i pracownika. Każdy z nich obowiązany był do 30 czerwca 2007 r. zapłacić ze swoich środków na ubezpieczenie rentowe po 6,50%, liczone od kwoty wynagrodzenia pracownika, która była podstawą wymiaru składki. Od 1 lipca 2007 r. obniżono wysokość składki rentowej do 6% podstawy oraz zmieniono zasady jej ponoszenia - w ten sposób, że ubezpieczony ponosi ją w wysokości 1,5% podstawy, a płatnik w wysokości 4,5%.

            Głównym celem przeprowadzonej regulacji zawartej w art. 1 pkt 2 i art. 3 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczenia społecznego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 115, poz. 742) było podwyższenie płac netto pracowników, w szczególności w państwowej sferze budżetowej. Projektodawcy zdawali sobie sprawę, że zmniejszą się tym samym dochody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W związku z tym jednocześnie założono, że powstały na skutek obniżenia składki rentowej ubytek w dochodach FUS zostanie uzupełniony dotacją z budżetu państwa w odpowiedniej wysokości. W konsekwencji powyższa operacja oznaczała powszechną podwyżkę wynagrodzeń pracowniczych realnie o 3% od 1 lipca 2007 r. i o 5% od 1 stycznia 2008 r. Ustawodawca przeprowadził bowiem w sposób równy dla wszystkich zatrudnionych, podlegających ubezpieczeniom społecznym, operację automatycznego pomniejszania „ubruttowionych" w 1999 r. wynagrodzeń. Jednakże mimo znaczącego wzrostu płac w następstwie powszechnego obniżenia składki rentowej, sędziom w żaden sposób nie podwyższono od 1 lipca 2007 r. wynagrodzeń, pogarszając ich relacje w odniesieniu do innych grup z państwowej sfery budżetowej.

            Uwzględniając funkcje, charakter i zakres regulacji z art. 110 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (matematyczna operacja „ubruttowienia" wynagrodzeń), należy zauważyć, że wykazuje ona „podobieństwo" do funkcji, charakteru i zakresu regulacji przewidzianej w ustawie nowelizującej z 15 czerwca 2007 r., dotyczącej obniżenia składki rentowej. W związku z tym objęcie dobrodziejstwem powszechnej podwyżki wynagrodzeń z tytułu obniżenia przez ustawodawcę - kosztem dodatkowych wydatków budżetu państwa na FUS - składki rentowej zdecydowanej większości pracownikom sfery budżetowej, przy jednoczesnym zaniechaniu podwyżek dla sędziów, stanowi odmienne potraktowanie sytuacji podobnych i w efekcie oznacza naruszenie ogólnej zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Okoliczność, że od wynagrodzeń sędziów nie odprowadza się składek na ubezpieczenia społeczne, nie może zostać uznana za racjonalne uzasadnienie dla zróżnicowania poziomu wzrostu płac w państwowej sferze budżetowej, związanego z obniżeniem składki rentowej. Skutki reformy systemu ubezpieczeń społecznych i dobrej koniunktury gospodarczej powinny bowiem w równym stopniu objąć wszystkich i wobec tego niezrekompensowanie sędziom w żaden sposób ustawowej podwyżki płac netto dla ogółu zatrudnionych, którym w 1999 r. „ubruttowiono" zarobki, narusza również zasadę sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2 Konstytucji.

 VI.

            W ocenie Stowarzyszenia Sędziów Polskich Iustitia, obowiązujące regulacje płacowe dla sędziów w sposób rażący naruszają także inne postanowienia Konstytucji. Sędziowie nie są zwartą i zorganizowaną grupą nacisku, mogącą rozwijać działalność lobbingową w przedmiocie godnego ukształtowania ich uprawnień płacowych. Nie mogą należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej niedającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 178 ust. 3 Konstytucji). Są zatem niejako „ubezwłasnowolnieni" płacowo i zdani na łaskę innych organów państwa. Strażnikiem ich interesów jest wprawdzie, z mocy art. 186 Konstytucji, Krajowa Rada Sądownictwa, która w ostatnich latach co kilka miesięcy podejmowała uchwały odnoszące się do braku zapewnienia gwarancji niezależności i konieczności podwyższenia płac w sposób adekwatny do art. 178 ust. 2 Konstytucji RP, ale apele te pozostały, niestety, bez echa (zob. uchwałę KRS nr 37/2007 z 16 maja 2007 r. w sprawie wystąpienia do Prezydenta RP w przedmiocie zmiany rozporządzenia dotyczącego wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych; stanowisko KRS z 11 października 2007 r. w przedmiocie kształtowania systemu wynagrodzeń sędziowskich; uchwałę KRS nr 225/2007 z 13 grudnia 2007 r. w sprawie zapewnienia odpowiedniego poziomu wydatków budżetowych dla sądów powszechnych; wystąpienie KRS z 13 marca 2008 r. do Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie podjęcia stosownych działań w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu wynagrodzeń sędziowskich; wystąpienie KRS z 14 maja 2008 r. w sprawie podjęcia zdecydowanych działań przez przedstawicieli władzy ustawodawczej i wykonawczej w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu wynagrodzeń sędziowskich (http://www.krs.gov.pl).

            Sędziowie, pozbawieni realnych wpływów - w przeciwieństwie do wielu innych grup zawodowych - nie są więc w stanie w żaden sposób wymusić w procesie stanowienia prawa takich rozwiązań legislacyjnych, które zapewniałyby im konieczne środki finansowe na godne wynagrodzenia. Władza wykonawcza i ustawodawcza mogą działać arbitralnie, kształtując na dowolnym poziomie płace przedstawicieli władzy sądowniczej. Należy przy tym zauważyć, że sędziowie nie mają żadnych przedstawicieli w Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych. Pozbawieni z mocy art. 178 ust. 3 Konstytucji prawa do członkostwa w związku zawodowym, sędziowie nie mogą przez przedstawicieli organizacji związków zawodowych pracowników w żaden sposób negocjować kwoty bazowej ani wpływać na kształt swych wynagrodzeń - w przeciwieństwie do innych pracowników zatrudnionych w sferze budżetowej. Tym samym z uwagi na treść art. 2, 10 ust. 1, 32, 173 i 178 ust. 2 i 3 Konstytucji RP dochodzi do naruszenia zasady równowagi i współdziałania władz w procesie stanowienia prawa zapewniającego konieczne środki finansowe na wynagrodzenia sędziów na poziomie odpowiadającym godności ich urzędu, a także do naruszenia zasady równości pracowników państwowej sfery budżetowej w negocjacyjnym systemie kształtowania wynagrodzeń przy opracowywaniu budżetu państwa.

            Prowadzi to do konstatacji o niedopuszczalnym zaniechaniu prawodawcy, który - pomijając stanowisko KRS, tendencję wzrostową wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz dobrą sytuację gospodarczą kraju - nie doszacował należycie kwoty bazowej i zaniechał podwyższenia wskaźników wynagrodzeń sędziowskich. Istotna jest tu okoliczność, że adekwatność wynagrodzeń sędziowskich do godności urzędu wyklucza uznaniowe i nieoparte na precyzyjnych regulacjach ustawowych kształtowanie poziomu płac w drodze sztucznej kwoty bazowej, zbliżającej się coraz bardziej do kwoty minimalnego wynagrodzenia gwarantowanego przepisami prawa pracy, oraz przez niedookreślony i dowolny mechanizm ustalania wielokrotności kwoty bazowej przez Prezydenta RP w akcie podustawowym. Przepis art. 178 ust. 2, adresowany do właściwych organów państwa, nie może być rozumiany jedynie jako norma programowa, tzn. jako wyznaczający tylko kierunek działań państwa czy cel, do którego państwo powinno stopniowo zmierzać. Taka interpretacja pozbawiałaby ową regulację konstytucyjną jej ważnej funkcji gwarancyjnej z punktu widzenia ustrojowej pozycji sądów. W konsekwencji należy uznać, że norma ta wyznacza, choć w sposób mało precyzyjny, pewien konieczny standard, który musi być respektowany przez ustawodawcę przy kształtowaniu systemu wynagrodzeń sędziowskich. Jej ogólne i niejednoznaczne sformułowanie, przybierające charakter konstytucyjnej klauzuli generalnej, nie stoi jednak na przeszkodzie poszukiwaniu w niej przez TK kryteriów oceny przepisów. Przywołany wzorzec konstytucyjny stanowi warunek sine qua non zachowania i wzmacniania pozycji władzy sądowniczej i niezawisłości sędziowskiej. W powiązaniu z art. 173 Konstytucji standard ten winien służyć prawidłowemu sprawowaniu funkcji jurysdykcyjnej.

 

VII.

            W demokratycznym państwie prawnym wynagrodzenia sędziów są ważnym elementem ustrojowej pozycji władzy sądowniczej i muszą być postrzegane w kontekście szeroko rozumianego dobra wymiaru sprawiedliwości. Niedopuszczalne jest zatem dalsze ignorowanie w procesie stanowienia prawa związków między niezawisłością sędziowską a ekonomiczną pozycją sędziów. Należy dodać, że kwestia słusznego i odpowiedniego wynagrodzenia jest bardzo istotna, gdyż może być zachętą do wykonywania zawodu sędziowskiego przez osoby najbardziej wykwalifikowane, także z innych profesji prawniczych, oraz zmniejszyć podatność na próby skorumpowania, ulegania wpływom politycznym lub innym próbom zastraszenia. Niestety, argumentów ustrojowych w dalszym ciągu nie dostrzegają rządowi legislatorzy. Konieczne de lege ferenda jest zatem obliczanie płacy sędziowskiej w stosunku do obiektywnego miernika w postaci przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. Tak ustalone dla sędziów przeciętne wynagrodzenie należy pomnożyć według przeliczników ustalonych w ustawie dla poszczególnych grup sędziów, uwzględniając zróżnicowanie struktury sądów. Jednocześnie mając na uwadze nakład pracy i charakter rozpoznawanych spraw nie jest uzasadnione dalsze znaczące zróżnicowanie poziomu wynagrodzeń sędziów sądów rejonowych i okręgowych z sędziami wojewódzkich sądów administracyjnych, gdyż sądy administracyjne sprawują w Polsce taki sam wymiar sprawiedliwości, jak sądy powszechne (zob. A. Nikiel „Zarobki sędziów: nieuzasadnione dysproporcje", „Rzeczpospolita" z 24 lipca 2008 r.).

            Nie ma również konstytucyjnego uzasadnienia dla dalszego wiązania poziomu zarobków sędziów z wynagrodzeniami innych prawników usytuowanych w organach władzy, w szczególności prokuratorów. Wysokość wynagrodzeń otrzymywanych z jednej strony przez sędziów, a z drugiej - przez funkcjonariuszy władzy wykonawczej, którzy zajmują stanowiska porównywalne z określonymi stanowiskami w sądownictwie, nie może być oceniana z punktu widzenia konstytucyjnej zasady trójpodziału i równowagi władz. Zasada ta nie determinuje określonych proporcji arytmetycznych między poziomem wynagrodzeń w obrębie poszczególnych władz czy między poziomem wynagrodzeń otrzymywanych z tytułu pełnienia porównywalnych stanowisk. Porównania stanowisk występujących w obrębie różnych władz są zresztą zawsze dyskusyjne, gdy zważyć na złożoność czynników określających pozycję zawodową, często znaczne zróżnicowanie rodzaju pracy, charakteru i zakresu odpowiedzialności, a także niejednakowy stopień dochodzenia do zawodu, stabilności sprawowania urzędu, awansowania czy pewnych szczególnych uprawnień związanych z pełnioną funkcją. Pomiar stopnia równowagi między trzema władzami za pomocą kryterium poziomu wynagrodzeń oznaczałby nadmierne uproszczenie problemu, na co zwrócił uwagę TK w uzasadnieniu wyroku w sprawie P 8/00. Z tych względów z art. 10 ust. 1 Konstytucji nie można wywieść poglądu, jakoby prokurator prokuratury rejonowej powinien zarabiać nie mniej niż sędzia sądu rejonowego, a prokurator wyższego szczebla - tyle, ile jego odpowiednik z „równorzędnego" sądu (zob. J. Sobczak: Prokurator nie musi zarabiać tyle co sędzia, „Rzeczpospolita" z 29-30 marca 2008 r.). Kuriozalnie, od 1 lipca 2008 r. sędziowie są osobami najgorzej zarabiającymi wśród zawodów prawniczych, gdyż na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów i asesorów prokuratury oraz stawek dodatku funkcyjnego prokuratorów (Dz. U. Nr 112, poz. 714) prokuratorzy okręgowi, apelacyjni i krajowi otrzymali nieznaczne podwyżki wynagrodzeń.

VIII.

            W ocenie Stowarzyszenia Sędziów Polskich Iustitia ukształtowany w ostatnich latach system płac sędziów sądów powszechnych jest nadmiernie złożony, nieprzejrzysty i  pomija istotne relacje między niezawisłością a ekonomiczną pozycją sędziego, osłabiając w ten sposób ustrojowy autorytet wymiaru sprawiedliwości. Pilne wydaje się więc przeprowadzenie ponownej, merytorycznej oceny analizowanych przepisów pod kątem ich zgodności z wzorcami konstytucyjnymi. Dokonać powinien tego niezależny od innych władz organ stojący na straży Konstytucji RP. Obecne regulacje płacowe - z uwagi na obniżający się status materialny sędziów, nie tylko w stosunku do osób wykonujących wolne zawody prawnicze, ale także w odniesieniu do innych grup zawodowych działających w sferze budżetowej - budzą uzasadnione wątpliwości co do niezależności i bezstronności osób sprawujących funkcje orzecznicze, również w stosunku do obywateli innych krajów.

            Nie bez znaczenia jest okoliczność, że niepokój z powodu naruszania przez polski rząd standardów europejskich odnośnie do zapewnienia sędziom realnej niezależności ekonomicznej (w postaci takiego poziomu wynagrodzeń, który ochroni ich przed jakimikolwiek naciskami na podejmowane decyzje i tym samym utwierdzi ich bezstronność) został wyrażony na arenie międzynarodowej. Stosowną rezolucję przyjęło m.in. Europejskie Stowarzyszenie Sędziów w dniu 24 maja 2008 r. w Turku (Finlandia) (zob. http://www.iaj-uim.org/.). Powinno to mobilizować władzę wykonawczą i ustawodawczą do niezwłocznego opracowania nowego modelu kształtowania systemu wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych, który nie kolidowałby z omówionymi wzorcami konstytucyjnymi.  Podkreślić przy tym należy, iż na tle innych krajów Unii Europejskiej zarobki sędziów polskich w porównaniu do obiektywnych mierników w postaci przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce i zarobków parlamentarzystów ukształtowane zostały na niskim poziomie, co zostało odzwierciedlone w tabelach ujętych w załączonym do opinii zestawieniu.

            W doktrynie prawa konstytucyjnego podkreśla się znaczenie prawidłowo ukształtowanego wynagrodzenia sędziego. "Wynagrodzenie sędziów powinno być adekwatne do zakresu ich obowiązków i odpowiedzialności. Powinno także pełnić role prewencyjną, a mianowicie minimalizować niebezpieczeństwo korumpowania funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości. Wynagrodzenie to musi być zatem wystarczająco wysokie, konkurencyjne wobec wynagrodzeń w innych porównywalnych zawodach prawniczych i na porównywalnych stanowiskach publicznych. Obowiązek realizacji wymogów płynących z art. 178 ust. 2 spoczywa przede wszystkim na organach decydujących w sprawie nakładów budżetowych na sądownictwo." (P. Winczorek: "Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.", Warszawa 2000, s. 234, por. również L.Garlicki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2005,  komentarz do art. 178 ).


Drukuj   E-mail