Opinia Iustitii w sprawie do projektu z dnia 31 maja 2019 roku ustawy o kuratorskiej służbie sądowej (ze szczególnym uwzględnieniem zmian zawartych w art. 122, dotyczących ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku – Kodeks karny wykonawczy, Dz.U. z 2019 roku, poz

Opinia prawna dotycząca projektu z dnia 31 maja 2019 roku ustawy o kuratorskiej służbie sądowej (ze szczególnym uwzględnieniem zmian zawartych w art. 122, dotyczących ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku – Kodeks karny wykonawczy, Dz.U. z 2019 roku, poz. 676 i 679)

I. W dniu 23 maja 2019 r. na stronie BIP Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w Wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów ukazały się założenia do Projektu ustawy o kuratorskiej służbie sądowej (druk UD538).

Generalnie projekt, który liczy 135 artykułów, ma w ocenie MS poprawić funkcjonowanie i organizację kuratorskiej służby sądowej.

Ministerstwo Sprawiedliwości zakłada, że projektowany akt prawny może zostać przyjęty przez Radę Ministrów w III kwartale 2019 roku.

Uzasadniając potrzebę wprowadzenia projektowanych rozwiązań Ministerstwo Sprawiedliwości tłumaczy, że „podstawowym celem projektowanej ustawy jest poprawa funkcjonowania i organizacji kuratorskiej służby sądowej. Zaproponowane zmiany mają służyć podkreśleniu istotnej roli służby kuratorskiej w systemie wymiaru sprawiedliwości i ukształtowaniu właściwego statusu kuratora sądowego, odpowiadającego charakterowi wykonywanych przez niego zadań oraz jego kompetencjom...”. Poza jednak ogólnymi hasłami o charakterze wręcz populistycznym, nie wiadomo tak naprawdę, w którym miejscu proponowanej ustawy projektodawca podkreśla istotną rolę i status służby kuratorskiej. Dokonując bowim nowelizacji tak ważnego aktu prawnego, który z niewielkimi zmianami bardzo dobrze funkcjonował przez 18 lat, oczekiwałoby się od Projektodawcy jeszcze lepszych zmian, które rzeczywiście, a nie pozornie poprawią sytuację kuratorów w Polsce. Tymczasem poza zapewnieniem kuratorom ciągłego podnoszenia kwalifikacji, co oczywiście stanowi pewien plus zmiany, choć nie było w tym zakresie do tej pory gorzej, pozostałe konwersje, w szczególności ustrojowe, tak naprawdę w konsekwencji doprowadzą do destabilizacji całej służby kuratorskiej, a wręcz jej niewydolności, z jednej prostej przyczyny, po prostu zawiedzie czynnik ludzki. Strach i stres wynikający z wielopoziomowego podporządkowania kuratorów, nowe kary dyscyplinarne, możliwość przenoszenia kuratorów bez ich zgody do innego okręgu, spowoduje chaos i niepewność w wielu obszarach działania tej grupy zawodowej. Nie pozostawiając luzu decyzyjnego w merytorycznych kwestiach wykształconej rzeszy kuratorów, odbierze im się chęć do działania, ponieważ zamiast pozytywnej motywacji, otrzymać mają polecenia i nakazy przełożonych, które tak naprawdę sparaliżują cały system. Zarządzanie strachem nie jest dobrym rozwiązaniem, jeżeli ma dojść do konstruktywnych przemian. Poza całym łańcuchem starannie dobranych restrykcji, brakuje w ustawie uregulowań niwelujących te niedogodności. Iluzoryczne wydają się być rozwiązania związane z czterostopniową specjalizacją. Poza nomenklaturą, nie niosą za sobą żadnych wymiernych korzyści. Rekompensaty za pracę kuratora w określonych warunkach pozostają na tym samym poziomie, a w niektórych nawet wypadkach mogą ulec obniżeniu, czego do tej pory ustawodawca nie dopuszczał.

Projekt przedmiotowej ustawy trąci pewnego rodzaju dualizmem paradoksalnym, bowiem z jednej strony w kwestiach ustrojowych ranga kuratora zostaje mocno spłaszczona, a z drugiej, w sprawach karnych wykonawczych sądowy kurator zawodowy otrzymuje atrybuty władzy sędziowskiej, o czym będzie mowa w punkcie III opinii.

Dużo do życzenia pozostawia zapewnienie bezpieczeństwa kuratorom. Jest to bowiem zawód szczególnego ryzyka, gdzie na co dzień w swojej pracy kuratorzy narażeni są na różnego rodzaju nieprzychylne zachowania osób i zwierząt. Dane statystyczne Ministerstwa Sprawiedliwości za lata 2016-2018 pokazują, że aż 130 kuratorów sądowych padło ofiarą przestępstw, czasem tak okrutnych jak gwałt i niosących skutki w postaci realnego zagrożenia dla życia i zdrowia. Sprawcy morderstwa kurator sądowej, do którego doszło w Środzie Śląskiej, do dziś nie zostali ujawnieni.

Reasumując, status i rola kuratora, nie dość, że nie zostanie podniesiona do właściwej  mu rangi, to wręcz zostanie obniżona, co czyni gołosłownym założenia autora projektu

II. Abstrahując od licznych zmian w Ustawie o charakterze ustrojowym, wprowadza się zmiany w obszarze karnego prawa materialnego, wykonawczego, rodzinnego i opiekuńczego, a także procedury cywilnej, które w konsekwencji będą miały negatywne skutki nie tylko dla samych kuratorów, ale również dla obywatela. Proponowane regulacje mają tylko teoretycznie poprawić sytuację kuratorów i pod pretekstem zwiększenia sprawności, jakości i efektywności ich pracy, tak naprawdę nakłada się na nich szereg nowych zadań, które bez zwiększenia wsparcia finansowego, a także zabezpieczenia ze strony Państwa bezpieczeństwa tej grupy zawodowej, wydają się być nie do udźwignięcia.

Ponadto wprowadzenie zhierarchizowanej drabiny kompetencyjnej, tak mocno ograniczy swobodę kuratorów zawodowych, że bez akceptacji Kierownika Zespołu Kuratorów, w niektórych  obszarach działania, kurator zawodowy, który tak naprawdę jest specjalistą w swojej dziedzinie, zostaje poniekąd „zawodowo ubezwłasnowolniony”. Pozbawiony samodzielności w zakresie określenia standardów pracy ze swoim podopiecznym, nie będzie w stanie skutecznie podjąć się jego resocjalizacji i readaptacji społecznej. Jego bezpośredni przełożony, jakim jest Kierownik Zespołu Kuratorów, który bez wątpienia posiada odpowiednie kompetencje, fizycznie nie będzie w stanie zapoznać się indywidualnie z każdą sprawą, która trafi do Jego Zespołu. Ponadto nie można określać szablonowo metod pracy z poszczególnymi podopiecznymi, gdyż kłóciłoby się to z metodyką pracy kuratora, która przez wiele lat była wypracowywana i ugruntowana praktyką. Przecież praca kuratora polega głównie na kontakcie z podopiecznym, czy to w miejscu jego pobytu, czy też w sądzie. Nikt więc tak jak kurator zawodowy, ewentualnie społeczny, nie zna swojego podopiecznego. Niezrozumiałe jest zatem cedowanie tak kluczowego zadania na Kierownika Zespołu, który, aby wyznaczyć właściwe standardy dla danego skazanego, musiałby przecież osobiście się z nim zapoznać, a także z aktami sprawy, aby posiąść wiedzę na temat jego linii życiowej, w tym sposobu i motywów popełnienia przestępstwa, orzeczonych kar, środków karnych i środków zabezpieczających.

Z drugiej strony, pozbawienie tych czynności w stosunku do niefunkcyjnych kuratorów zawodowych, jawi się ze strony autora projektu jako absolutny brak zaufania do prezentowanej do tej pory wiedzy i kompetencji całej rzeszy kuratorów zawodowych.  Przecież jest to zawód zaufania publicznego. Kuratorzy sądowi wykonują określone przez prawo zadania o charakterze wychowawczo - resocjalizacyjnym, diagnostycznym, profilaktycznym i kontrolnym, związane z wykonywaniem orzeczeń sądu. Jest to model oparty o kuratora zawodowego jako merytorycznego pracownika sądu, posiadającego odpowiednią wiedzę i umiejętności, a także swobodę w doborze metod i form pracy. Warto podkreślić, że zawodowy kurator sądowy jest osobą profesjonalnie przygotowaną do wykonywania powierzonych mu zadań - musi posiadać wykształcenie wyższe magisterskie z zakresu nauk pedagogiczno - psychologicznych, socjologicznych lub prawnych, a także odbyć roczną aplikację przygotowującą go do pełnienia obowiązków zawodowych.

Ponadto Projektodawca, dając szerokie uprawnienia Kierownikom Zespołów w stosunku do swoich podwładnych, nie zważa na to, że w świetle ilości spraw wpływających do danego Zespołu, rzetelne wykonanie tego zadania będzie po prostu niewykonalne. W przedstawionym projekcie na kierownika zespołu zostały nałożone kolejne, absorbujące zadania, a już obecnie kierownicy zespołów napotykają na trudności w odpowiedzialnym łączeniu zadań wynikających z zarządzania zespołem i pracą w terenie. Jeśli zadania w obydwu tych kategoriach mają być przez kierowników realizowane w sposób realny i kompetentny, ich obciążenie pracą w terenie powinno zamykać się w graniach od 15 do 25% obciążenia pracą kuratora zawodowego, w zależności od wielkości zespołu którym kierują. Brak korekty w tym zakresie poniesie za sobą znaczne wydłużenie czynności związanych z faktycznym objęciem dozoru wobec skazanych, co spowoduje, że proces resocjalizacji znacznie się wydłuży, a w konsekwencji może dojść do wielu nieświadomych naruszeń obowiązków wynikających z wyroku. Innym negatywnym rozwiązaniem przyjętego rozwiązania przez Projektodawcę, w sytuacji chęci spełnienia Jego oczekiwania, stanie się uprawianie fikcji w realizacji powierzonych zadań, co spowoduje znaczne obniżenie jakości służby kuratorskiej.

Nie może umknąć z pola widzenia autora projektu, że do tej pory głównym zadaniem Kierownika był nadzór administracyjny, a związane z tym obowiązki i tak w wielu Zespołach na terenie kraju były nadmierne. Dlatego obciążanie kierowników kolejnymi, jawi się jako nieuzasadnione i niewykonalne.

W przedstawionej powyżej dziedzinie działania kuratorom zawodowym odbiera się nie wiadomo z jakiego powodu posiadane do tej pory uprawnienia, które były głównymi narzędziami ich pracy, niezbędne do wykonywania zadań wynikających z poszczególnych ustaw. Taki zabieg można odczytać jako brak zaufania do tej grupy zawodowej, który wymaga zupełnego podporządkowania swojemu bezpośredniemu przełożonemu w merytorycznych kwestiach.

Obecnie przedstawiony projekt ustawy o kuratorskiej służbie sądowej zawiera wewnętrzną sprzeczność, gdyż z jednej strony zakłada, że kurator okręgowy powoływany będzie przez Ministra Sprawiedliwości, z drugiej zaś strony pozbawia go faktycznych kompetencji do zarządzania służbą. Większość dotychczasowych kompetencji kuratora okręgowego została przeniesiona na prezesa sądu rejonowego, także w odniesieniu do tych spraw, w których decyzje podejmowane były wcześniej przez prezesa sądu okręgowego i wymagały wniosku kuratora okręgowego. Obecnie, zakłada się możliwość działania nie tylko prezesa sądu okręgowego, ale również prezesa sądu rejonowego z urzędu, a w części spraw, w których wcześniej działania prezesa inicjowane były wnioskiem kuratora okręgowego, udział kuratora okręgowego w nich sprowadza się wyłącznie do przedstawienia opinii. Zakłada się też, iż kurator okręgowy, podlegając służbowo prezesowi sądu okręgowego, a odpowiadając służbowo za funkcjonowanie służby kuratorskiej w okręgu przed Ministrem Sprawiedliwości, byłby podległy służbowo także prezesowi sądu rejonowego i zobowiązany do wypełniania jego poleceń. Uniemożliwia to w sposób faktyczny zarządzanie przez kuratora okręgowego kadrą kuratorów sądowych na poziomie okręgu. Każdy z prezesów sądów rejonowych, przy udziale kierowników zespołu, których pozycja i rola ustrojowa również ulega w przedstawionym projekcie znaczącej zmianie, będzie mógł w sposób dowolny kształtować pragmatykę wykonywania orzeczeń przez zespoły kuratorskie, wpływać na sferę wynagrodzeń (wysokość dodatku terenowego miałaby być ustalana przez kierownika) i kształtować ją. Rozwiązanie takie nie sprzyja ujednoliceniu zasad funkcjonowania poszczególnych zespołów kuratorskich, zarówno pod względem merytorycznym, jak i organizacyjno - technicznym. Prowadzi do sytuacji, w której każdy z zespołów kuratorskich stanie się w pełni autonomiczną jednostką, w sytuacji gdy nadrzędne znaczenie będą miały wytyczne prezesa sądu rejonowego, a kurator okręgowy zostanie pozbawiony nawet iluzorycznego wpływu na tę kwestię (w sytuacji, gdy zgodnie z przedstawionymi rozwiązaniami będzie zobligowany do podporządkowania się poleceniom prezesa sądu rejonowego). Poza tym, każde takie rozwiązanie zaburza przejrzystość uregulowania w zakresie podległości służbowej kuratora okręgowego, gdzie poza strukturą pionową (podległość Ministrowi Sprawiedliwości i prezesowi sądu okręgowego), miałby podlegać w strukturze poziomej co najmniej kilku prezesom sądów rejonowych.

III. Ograniczając z jednej strony merytoryczne kompetencje sądowych kuratorów zawodowych poprzez hierarchiczne podporządkowanie, o którym była mowa w pkt II opinii, z drugiej strony nadaje im się szerokie uprawnienia w sferze właściwej dla stosowania wymiaru sprawiedliwości.

Mowa jest o treści art. 122 projektu ustawy o kuratorskiej służbie sądowej, na mocy którego wprowadza się zmiany w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 roku – Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. z 2019 roku, poz. 676 i 679).

W uzasadnieniu projektu w tym temacie widnieje jedynie wzmianka, że zmiana k.k.w. wynikająca z nadania kuratorom dotychczasowych uprawnień sądu w zakresie wyrażania zgody na zmianę miejsca pobytu skazanego na karę ograniczenia wolności oraz adekwatne zmiany w prawie materialnym (Kodeksie wykroczeń oraz Kodeksie karnym).

Na wstępie rozważań stwierdzić należy, iż zmiany w obszarze prawa karnego wykonawczego, które proponuje się w art. 122 projektu ustawy, nie powinny być absolutnie przeprowadzane w toku tworzenia przepisów o charakterze ustrojowym. Jest to po prostu niezgodne ogólnie z tzw. zasadami techniki prawodawczej. Stosownie do tych zasad (Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej").

  • W ustawie nie zamieszcza się przepisów, które regulowałyby sprawy wykraczające poza wyznaczony przez nią zakres przedmiotowy (stosunki, które reguluje) oraz podmiotowy (krąg podmiotów, do których się odnosi)",
  • Ustawa nie może zmieniać lub uchylać przepisów regulujących sprawy, które nie należą do jej zakresu przedmiotowego lub podmiotowego albo się z nimi nie wiążą.

Ponadto przy tego rodzaju zmianach trzeba stworzyć i zadbać o przestrzeń do udziału w konsultacjach publicznych właśnie środowisk sędziowskich, ekspertów z dziedziny prawa karnego wykonawczego itp., której tutaj brakuje. Dlatego proponowane zmiany w k.k.w. należy podejmować przy okazji nowelizacji odnoszących się do przepisów karnych.  

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zmiany sięgają o wiele dalej, a wachlarz przyznanych kuratorom sądowym zakresu obowiązków w Kodeksie karnym wykonawczym jest tak szeroki, że rolę sądu ograniczają praktycznie do obserwatora, który wprawdzie ma kompetencje organu kontrolnego i odwoławczego, przy czym skuteczność wydanego przez sąd orzeczenia na skutek odwołania lub z urzędu, w praktyce jawi się jako wątpliwa.

Analiza przepisów przedmiotowego projektu jednoznacznie wskazuje nie tylko na przekształcenie w zakresie wyrażania zgody na zmianę miejsca pobytu skazanego na karę ograniczenia wolności, ale również skazanego na karę pozbawienia wolności, któremu sąd udzielił warunkowego przedterminowego zwolnienia (art. 159 § 4 k.k.w.). Projektodawca nie poprzestał jednak na tym, albowiem dał kuratorom sądowym prawo decydowania o udzielaniu skazanemu odroczenia i przerwy w karze ograniczenia wolności i ich odwołania, a także zmiany formy wykonywania kary ograniczenia wolności i decydowaniu o okresie i rozmiarze tej kary.

Kiedy sięgniemy do założeń instytucji kurateli, to czołowymi zadaniami kuratora sądowego określonym przez prawo są te o charakterze wychowawczo - resocjalizacyjnym, diagnostycznym, profilaktycznym i kontrolnym, związane z wykonywaniem orzeczeń sądu.

O roli kuratora sądowego mówi również Kodeks karny wykonawczy, który w różnych swoich częściach wskazuje na jego konkretne zadania.

Przede wszystkim, zgodnie z art. 2 k.k.w., kurator, a od 2015 roku również Kierownik zespołu kuratorskiej służby sądowej w związku z uprawnieniami do podejmowania decyzji w przedmiocie kwalifikowania osób oddanych pod dozór do grup ryzyka powrotu do przestępstwa (art. 169b § 2, 6   i 7 k.k.w.) - są organami postępowania wykonawczego, ale nie sądowymi.

Artykuł 2 w pkt 1 i 2 k.k.w. wymienia tylko trzy organy sądowe wykonujące orzeczenia: sąd pierwszej instancji lub inny sąd równorzędny oraz sąd penitencjarny, mimo że w myśl innych przepisów organami postępowania wykonawczego są także inne sądy, m.in. sąd apelacyjny i sąd okręgowy jako sądy odwoławcze (art. 20 § 2 i 3 k.k.w.), sąd uprawniony do orzekania w trybie art. 13 § 1 k.k.w., sąd, w którego okręgu ma być wykonywana kara lub środek w systemie dozoru elektronicznego (art. 43e k.k.w.), sąd wyższego rzędu (art. 37 § 2 k.k.w.), sąd rejonowy, w którego okręgu jest wykonywana kara ograniczenia wolności (art. 55 § 1 k.k.w.), sąd rejonowy, w którego okręgu jest lub ma być wykonywany dozór związany z warunkowym umorzeniem postępowania (art. 177 § 1 k.k.w.) i warunkowym zawieszeniem wykonania kary (art. 178 § 1 k.k.w.), sąd rejonowy, w którego okręgu ustalono miejsce pobytu skazanego w sprawach związanych z wykonywaniem środków karnych wymienionych w art. 181a § 3 k.k.w., sąd, do którego dyspozycji pozostaje tymczasowo aresztowany (art. 217 § 1 k.k.w.), sąd rodzinny (art. 69 § 1 i art. 93 u.p.s.n.), sąd opiekuńczy (art. 87 § 4 k.k.w.).

Należy zauważyć, że mówiąc o sądzie jako organie wykonującym orzeczenie, kodeks ma na uwadze, z jednej strony, sąd jako organ orzekający (wydający postanowienia) w postępowaniu wykonawczym, z drugiej strony zaś – jako instytucję, do której należy podejmowanie czynności o charakterze biurowo-administracyjnym i organizacyjnym, mających doprowadzić do tego, by orzeczenie sądu jako organu orzekającego było wykonane.

W dyskusji nad zadaniami kuratorów sądowych, należy w szczególności mieć na względzie przepisy dotyczące ich praw i obowiązków, w którym to rozdziale XI takim sztandarowym przepisem jest art. 173 k.k.w. (w tym wypadku mowa jest o samych obowiązkach). Zgodnie z obowiązującymi przepisami właściwą odpowiedzią będzie, że kuratorzy są zobowiązani do różnych działań mających na celu realizację orzeczeń sądów. Nierzadko będzie to polegało jedynie na sprawdzeniu ewentualnej karalności w okresie próby (np. w przypadku przestępstwa o niewielkiej szkodliwości czynu, pozytywnej oceny sprawcy i niezastosowania wobec niego dozoru, jak też innych obowiązków).                  W innych przypadkach, gdy sąd nałożył na skazanego różne obowiązki, orzekł dozór, a jego zachowanie budzi poważne zastrzeżenia (np. stosowanie przemocy w rodzinie w stanie nietrzeźwości), zadania kuratora są niezmiernie poważne i mają również znaczenie dla bezpieczeństwa innych osób.

Tymczasem na skutek zapowiadanej nowelizacji nastąpi zupełna zmiana roli kuratora sądowego, ze służebnej wobec sądu, na decyzyjną i to w znaczeniu dosłownym. Ma się tak stać poprzez nadanie kuratorom sądowym kompetencji do wydawania decyzji, w dotychczasowe miejsce postanowień wydawanych przez sąd. Wszystkie bowiem rozstrzygnięcia w zmienianych obszarach będą zapadały                w formie decyzji, na którą będzie przysługiwała skarga z art. 7 k.k.w.

Analizując art. 122, który wprowadza zmiany w Kodeksie karnym wykonawczym, brak jest przepisu ogólnego, który taką  kompetencje kuratorom nadaje, a nawet nie ma delegacji ustawowej w tym zakresie. O tym, że kurator może w konkretnych przypadkach wydać decyzję świadczy analiza poszczególnych przepisów, które nie zawsze wprost  do tego nawiązują.

Jak zostało już wspomniane powyżej, obowiązującym przepisem w Kodeksie karnym wykonawczym, który wymienia obowiązki sądowego kuratora zawodowego jest art. 173. Brakuje jednak w tym przepisie, jak i również w całym Oddziale 1 Rozdziału XI nawiązującym do praw i obowiązków kuratora wzmianki o uprawnieniu lub obowiązku sądowego kuratora zawodowego do wydawania decyzji. Uchylony został za to punkt 6 w paragrafie 2 art. 173, który zobowiązuje kuratora do złożenia do sądu wniosku o odroczenie lub o przerwę w wykonaniu kary lub o odwołanie odroczenia lub przerwy w wykonaniu kary (art. 122 ust. 13 proponowanych zmian). Mowa w tym przepisie jest o karze, pod pojęciem której w kontekście przerwy i odroczenia, należy rozumieć karę pozbawienia wolności i karę ograniczenia wolności. Można się domyślić, że intencją Projektodawcy było usunięcie tego obowiązku w stosunku do kary ograniczenia wolności, w zamian za możliwość wydania decyzji w tym zakresie, o czym świadczą dokonane zmiany w art. 62 i 63 k.k.w. Konsekwencje jednak tej zmiany są takie, że kurator już nie będzie miał obowiązku wystąpienia do sądu z takim wnioskiem również w przypadku kary pozbawienia wolności. Już tylko kwestii wyobraźni należy pozostawić bałagan i chaos jaki wywoła uchylenie tego punktu. Przykładowo, jeżeli skazany w okresie  przerwy lub odroczenia w karze pozbawienia wolności nie będzie korzystał z nich w sposób zgodny z przeznaczeniem, to kurator, który o tym wie, nie będzie już miał obowiązku zareagowania na niewłaściwe zachowanie skazanego poprzez złożenie do sądu wniosku o odwołanie przerwy lub odroczenia kary pozbawienia wolności, ponieważ został z tego zwolniony przez tę „niezręczną” modyfikację. Nie został natomiast wyposażony przez autora projektu do wydania decyzji w przypadku kary pozbawienia wolności. Uchylenie tego punktu w ogóle jednak nie współgra z treścią paragrafu 3, 4 i 5 art. 173 k.k.w., w którym przewiduje się fakultatywne i obligatoryjne złożenie do sądu wniosku o odwołanie przerwy i odroczenia wykonania kary w przypadku udzielenia skazanemu upomnienia. Pozostaje zatem ewidentna sprzeczność pomiędzy przepisami art. 173 § 2 pkt 6, a paragrafami 3,4 i 5 k.k.w., która spowoduje dezorientację w stosowaniu prawa.

Ponadto pośrednio uprawnienie sądowego kuratora zawodowego do wydania decyzji wynika z art. 7 k.k.w., który odnosi się do instytucji skargi, a który w dodanym § 1a wskazuje przepisy Kodeksu karnego wykonawczego, gdzie od decyzji sądowego kuratora zawodowego przysługuje skarga. Mowa jest tam o przepisach art. 57 § 1, 62 § 2 i 3, art. 63 § 1 i 2, art. 63 § 1 i art. 63b § 1  Pomijając już, że w proponowanej zmianie jest błąd redakcyjny w stosunku do przepisu art. 62 k.k.w., albowiem projektodawca wskazuje na nieistniejący paragraf 2, to taki błąd znajduje się również w zmienionym paragrafie 3 art. 7 k.k.w., który w ogóle się nie odnosi do paragrafu 1a, ograniczając się do paragrafu 1, co w konsekwencji powoduje, że niewiadomy jest los skargi dotyczących decyzji wymienionych w paragrafie 1a.

W tym miejscu, należy się zastanowić czym jest decyzja i w jakich sytuacjach może być wydana na kanwie Kodeksu karnego wykonawczego.

Przez „decyzję", zgodnie z art. 7 § 1 k.k.w., należy rozumieć każdy akt prawny o charakterze indywidualnym i konkretnym, rozstrzygający sprawę w całości lub w części albo w inny sposób kończący sprawę. Jego forma prawna (i nazwa) nie ma znaczenia (zob. m.in. Z. Hołda [w:] Z. Hołda, K. Postulski, Kodeks karny wykonawczy..., s. 82; T. Kalisz, Skarga na decyzje organów wykonawczych. Tryb skargowy z art. 7 k.k.w., NKPK 2001/7, s. 154).

Właściwe przepisy Kodeksu karnego wykonawczego jednoznacznie wskazują – przez określenie organu decydującego – te przypadki, w których decyzja powinna mieć formę zarządzenia prezesa sądu lub upoważnionego sędziego (np. art. 42 § 3, art. 43r § 2 i 3, art. 47 § 1, art. 139 § 2, art. 141a § 3, art. 216 § 2 i 3, art. 217, 217a, 217d, art. 223a § 3 k.k.w.) albo sędziego penitencjarnego (np. art. 34, art. 43lf, art. 80 § 2, art. 83 § 1, art. 89 § 3a, art. 110 § 2c, art. 139 § 6, art. 140 § 4, art. 145 § 3, art. 148 § 1, art. 247 § 2 k.k.w.).

Nie sprawia też większych trudności zidentyfikowanie tych czynności sądowego kuratora zawodowego, które wymagają podjęcia przez niego decyzji w rozumieniu art. 7 k.k.w. Formy decyzji wymagają:

  1. a) zmiana przedziałów czasu wykonywania dozoru stacjonarnego w systemie dozoru elektronicznego (art. 43o § 4 k.k.w.);
  2. b) zezwolenie skazanemu na opuszczenie miejsca wykonywania dozoru stacjonarnego w systemie dozoru elektronicznego (art. 43p § 1 k.k.w.);
  3. c) cofnięcie zezwolenia, o którym mowa w pkt b (art. 43p § 2 k.k.w.);
  4. d) zezwolenie na odinstalowanie rejestratora stacjonarnego lub usunięcie nadajnika w systemie dozoru elektronicznego (art. 43r § 1 k.k.w.);
  5. e) określanie i zmiana rodzaju, miejsca i terminu rozpoczęcia wykonywania obowiązku pracy (art. 57 § 1 i 4 k.k.w.);
  6. f) pisemne upomnienie skazanego (art. 156 § 3, art. 160 § 4 i art. 173 § 4 k.k.w. oraz art. 68 § 2 i art. 75 § 2a k.k.);
  7. g) udzielanie pomocy postpenitencjarnej (art. 173 § 2 pkt 10 w zw. z art. 43 k.k.w.);
  8. h) kwalifikowanie sprawców oddanych pod dozór do odpowiednich grup ryzyka powrotu do przestępstwa i dokonywanie zmiany kwalifikacji (art. 169b k.k.w.).

 

Tymczasem w proponowanej zmianie sytuacja jest zgoła odmienna od tej, gdzie uprawnione organy postępowania wykonawczego mają prawo do wydawania decyzji, których charakter jest zupełnie inny od tych, które mają wydawać zawodowi kuratorzy sądowi  jako niesądowy organ postępowania wykonawczego. Na mocy projektu nabywa on uprawnienia właściwe  tylko dla organów sądowych wykonujących orzeczenia, co powoduje, że bez zmiany aktu zasadniczego jakim jest Konstytucja, sprawuje wymiar sprawiedliwości, co jest sprzeczne z art. 175 ust. 1 i 177  Konstytucji RP.

Stosownie do tych przepisów, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów.

Z punktu widzenia rozważanego zagadnienia wprost fundamentalne jest ustalenie, czy na tle uregulowań obecnej Konstytucji RP przyznanie sądowym kuratorom zawodowym uprawnień do wydawania decyzji w miejsce dotychczasowych postanowień sądu, nie wkroczyło w sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, albowiem ten jest domeną li tylko sądów i żaden inny organ władzy publicznej nie może go sprawować, a więc nie może przejmować kompetencji sądów i ingerować w działanie wymiaru sprawiedliwości lub w nim uczestniczyć (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 19 lipca 2005 r., K 28/04, OTK-A 2005/7/81; z dnia 15 stycznia 2009 r., K 45/07, OTK-A 2009/1/3). W wypadku władzy sądowniczej «jądro kompetencyjne» polega na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w celu realizacji przysługującego każdemu prawa do sądu (por. wyrok z dnia 19 lipca 2005 r., K 28/04)". W obszarze konstytucyjnym (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP) koncepcja wymiaru sprawiedliwości rozumiana jest najczęściej zarówno przedmiotowo, w aspekcie "sprawy", jak i przez podmiotowy wymóg, by "sprawa" była rozpoznana przez organ władzy publicznej charakteryzujący się szczególnymi cechami, jakim jest sąd, przy czym, jeżeli spór jest rozstrzygany przez organ niesądowy, to ostateczna weryfikacja musi należeć do sądu (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 1 grudnia 2008 r., P 54/07, OTK-A 2008/10/171; z dnia 12 maja 2011 r., P 38/08, OTK-A 2011/4/33 i powołana tam literatura oraz orzeczenia TK-pkt 1.8-1.9). Wymiar sprawiedliwości rozumie się jako "działalność państwa polegającą na wiążącym rozstrzyganiu sporów o prawo, w których przynajmniej jedną ze stron jest jednostka lub inny podmiot podobny" [L. Garlicki: Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2011, s. 336; B. Banaszak: Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004, s. 648; P. Wiliński, P. Karlik (w:) M. Safjan, L. Bosek (red.): Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, Warszawa 2016, s. 975; wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 6 października 1998 r., K 36/97, OTK 1998/5/65; z dnia 8 grudnia 1998 r., K 41/97, OTK 1998/7/117;z dnia 1 grudnia 2008 r., P 54/07, OTK-A 2008/10/171]. Wskazuje się również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, że "rozstrzygnięcie sporu o prawo, którego dokonał organ inny niż sąd nie jest sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2011 r., P 38/08, OTK-A 2011/4/33). Nie trzeba także uzasadniać, że rozstrzygnięcie sporu jest wiążące, gdy następuje w formie prawomocnego orzeczenia.

Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości odbywa się poprzez działalność orzeczniczą sądów. Sprowadza się ono, najogólniej rzecz ujmując, do stosowania prawa do ustalonych stanów faktycznych. W tym procesie częstokroć najistotniejsze znaczenie ma odczytanie znaczenia określonej normy prawnej i ten etap decyzji wymaga dokonania wykładni prawa, która może nastręczać największe trudności. Przyczyną tego mogą być niejednoznaczne normy prawne, których odkodowanie za pomocą różnych reguł interpretacyjnych prowadzić może do odmiennych wniosków.

Zatem sądy sprawują wymiar sprawiedliwości, ponieważ decydując o losie jednostki, jakąw tym  wypadku jest skazany, czynią to na podstawie obowiązujących przepisów prawa znajdujących się w akcie prawnym rangi ustawy, rozstrzygając o prawie, w tym wypadku, skazanego - do udzielenia mu przerwy, czy też odroczenia wykonania kary ograniczenia wolności. W związku z rangą decydowania  o losie skazanego, jej odzwierciedleniem jest nawet rodzaj wydanego orzeczenia przez sąd, jakim jest dotychczasowe postanowienie, a nie chociażby zarządzenie.

Wymogu orzeczenia nie spełnia decyzja, o której mowa zarówno w obowiązującym Kodeksie karnym wykonawczym, a tym bardziej w proponowanej zmianie ustawy.

Instytucję orzeczeń na gruncie procesu karnego, a poprzez odpowiednie zastosowanie art. 1 § 2 k.k.w. reguluje art. 93 § 1 k.p.k , który przewiduje ich dwa rodzaje wydawane przez sąd, tj. wyrok i postanowienie. Niewątpliwie są to decyzje, ale o charakterze procesowym, wydawane przez organy procesowe.

Do decyzji procesowych na pewno nie można zaliczyć tych, które Ministerstwo Sprawiedliwości chce wprowadzić w projekcie ustawy, zaś sądowego kuratora zawodowego nie można uznać za organ procesowy.

Przez nadanie uprawnień kuratorom do wydawania decyzji, w rzeczywistości zostanie utracona funkcja nadzorcza i orzecznicza sądu nad wykonywaniem kary ograniczenia  wolności, wynikająca z treści art. 55 § 1 k.k.w.

Obecnie bowiem to sąd, a nie sądowy kurator zawodowy, jest organem, który sprawuje nadzór nad wykonywaniem kary ograniczenia wolności. Przejawia się to między innymi w wydawaniu decyzji procesowych, czyli postanowień, które są istotą wspomnianej funkcji nadzorczej. Nikt inny, tylko sąd ma obowiązek orzekania w sprawach dotyczących wykonania kary ograniczenia wolności. W związku z jej wykonaniem mogą się toczyć różne postępowania incydentalne, w tym w przedmiocie tych zdarzeń, co do których, zgodnie z proponowaną zmianą ma być właściwy kurator. Dodatkowo, sąd dokonując ustaleń i kontroli w ramach tego nadzoru, może korzystać z tych form współpracy z innymi organami postępowania wykonawczego, które określa art. 14 k.k.w. tj. między innymi sądowego kuratora zawodowego.

Kuratorzy sądowi w polskim wymiarze sprawiedliwości - jak to podkreślali autorzy raportu zespołu K. Sawickiej - spełniają funkcję usługową. Wykonują bowiem na rzecz sądów karnych i rodzinnych liczne i zróżnicowane zadania zarówno wspierające wydawanie orzeczeń, jak   zmierzające do ich skutecznego wykonania. Przez zadanie należy tu rozumieć „misję, posłannictwo, świadome podejmowanie działań i wybór czynności prowadzących do realizacji celu".  Ustawodawca w ustawie - Prawo o ustroju sądów powszechnych (art. 147 § 2) i w ustawie o kuratorach sądowych (art. 1) dokonał jakby „wyłączenia przed nawias" charakterystycznych rysów znamionujących owe zadania, a przez to także wyraźnie określił funkcję służby kuratorskiej w wymiarze sprawiedliwości. Jest to, z jednej strony, dostarczenie sądowi wiedzy o osobie, jej środowisku i zaburzeniach w jej społecznym funkcjonowaniu, koniecznej do wydania adekwatnego orzeczenia. Z drugiej zaś strony - jest to pomoc podopiecznym sądu, czyli osobom, do których odnosi się orzeczenie, w wytworzeniu lub odtworzeniu prawidłowych mechanizmów funkcjonowania społecznego, zgodnie z ogólnie przyjętymi i obowiązującymi normami życia społecznego. Mówi się czasem, że jest to funkcja humanizująca wymiar sprawiedliwości. Jak widać obie ustawy, określając charakter działalności służby kuratorskiej, kontynuują długą tradycję polskiej kurateli sądowej jako służby działającej w sądzie i wykonującej na jego potrzeby czynności informacyjno-diagnostyczne, pomocowe, wychowawcze i readaptacyjne. Słuszność tego podejścia została potwierdzona naukowo przez takich autorów jak M. Grzegorzewska, C. Czapów, S. Jedlewski, S. Górski, L. Pytka i wielu innych. Została też potwierdzona przez zespoły ekspertów: uczonych i praktyków.

W ramach nadzoru nad wykonywaniem kary ograniczenia wolności, to sąd udziela zgody na zmianę miejsca pobytu skazanego ( art. 34 § 2 pkt 1 k.k.). Z mocy prawa z karą ograniczenia wolności łączą się bowiem dwa stałe obowiązki:

1) skazany nie może bez zgody sądu zmieniać miejsca stałego pobytu

3) ma obowiązek udzielania wyjaśnień dotyczących przebiegu odbywania kary.;

Obowiązki te z mocy prawa stanowią o karze ograniczenia wolności i mają na celu zapewnienie właściwego nadzoru sądowego nad wykonaniem kary.

Określenie miejsca, rodzaju i terminu rozpoczęcia pracy jest decyzją kuratora podlegającą kontroli sądu. Zgoda sądu na zmianę miejsca stałego pobytu przez skazanego, z uwagi na jej znaczenie dla statusu skazanego, powinna być wydana w formie postanowienia. Nie można jej traktować jako czynności administracyjnej sądu, jako instytucji, nie jest bowiem czynnością podejmowaną niejako automatycznie w wykonaniu ustawowego obowiązku związanego z wykonywaniem orzeczenia. Zgoda na zmianę stałego miejsca pobytu ma charakter uznaniowy i wiąże się zawsze z potrzebą dokonania stosownych ustaleń oraz ocen. Nie można też zapominać o możliwych negatywnych skutkach zmiany przez skazanego miejsca stałego pobytu bez zgody sądu, w postaci zarządzenia wykonania kary zastępczej pozbawienia wolności w zamian za karę ograniczenia wolności, odwołanie warunkowego zwolnienia albo zarządzenia wykonania kary warunkowo zawieszonej, jeżeli zmiana ta zostanie uznana za element uchylania się od obowiązków.

Odpowiednio przepisy o karze ograniczenia wolności stosuje się też do p.s.u., przy wykonywaniu grzywny - art. 45 § 2 k.k.w., co spowoduje w praktyce, że kurator będzie również właściwy do wydawania decyzji przy wykonywaniu kary grzywny w formie pracy społecznie-użytecznej. Zgodnie bowiem z tym przepisem, do wykonywania pracy, o której mowa w § 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 53-58 i art. 60.

Dlatego propozycja zmiany w art. 57 k.k.w. poprzez dodanie § 1a, zgodnie z którym zmiana miejsca stałego pobytu skazanego może nastąpić na podstawie decyzji sądowego kuratora zawodowego, który niezwłocznie powiadamia o tym sąd, bez zmiany przepisu prawa materialnego  w Kodeksie karnym, tj. art. 34 § 2 pkt 1 k.k. , już w tym momencie powoduje duży dysonans. Jest to regulacja podstawowa, przesądzająca o pierwszeństwie decydowania w zakresie zmiany miejsca pobytu skazanego. Bez uchylenia tego przepisu, co raczej wydaje się mało prawdopodobnym, gdyż zostałby utracony sens kary ograniczenia wolności, proponowany przepis art. 57 § 1a k.k.w. wydaje się bezużyteczny. W praktyce, kurator chcąc skorzystać z uprawnienia w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej zmiany miejsca pobytu skazanego i tak w pierwszej kolejności musiałby zasięgnąć opinii sądu, do czego obliguje go przepis art. 34 § 2 pkt 1 k.k. Projektodawcy chyba nie o takie rozwiązanie chodziło, ponieważ w rzeczywistości musiałoby się to sprowadzić do uprzedniej zgody sądu na zmianę miejsc pobytu skazanego, aby kurator mógł wydać decyzję, która jako następcza, ostatecznie i tak nie mogłaby być sprzeczna z postanowieniem sądu. Nie wspominając już o znacznej przewlekłości procedowania w tym trybie, proponowana zmiana jawi się jako sprzeczna  z obowiązującym porządkiem prawnym, pozbawiona jakiegokolwiek sensu.

O instytucji zmiany miejsca pobytu skazanego mowa jest również w art. 159 § 2  pkt 3 k.k.w., którego to przepisu dotknął również autor Projektu, nadając mu nowe brzmienie. Do tej pory skazany, któremu sąd udzielił warunkowego przedterminowego zwolnienia, i który nie został oddany pod dozór kuratora, nie mógł bez zgody sądu zmieniać miejsca pobytu. Odmiennością zaproponowaną przez Ministerstwo Sprawiedliwości jest wprowadzenie w ogóle nowej zasady, zgodnie z którą skazany po otrzymaniu zgody Sądu na warunkowe przedterminowe zwolnienie nie może w ogóle zmieniać miejsca pobytu. Przynajmniej prowadzi do tego wykładnia językowa wspomnianego przepisu.  Konsekwencją powyższego, jako obowiązku ciążącego z mocy prawa na skazanym jeżeli nie został w okresie próby oddany pod dozór kuratora i nie jest przez niego przestrzegany, może być zgodnie z art. 160 par. 3 odwołanie warunkowego przedterminowego zwolnienia.

Zupełnie sprzeczne z powyższą zmianą i kuriozalnym zarazem jest wprowadzenie paragrafu 4 w art. 159 k.k.w., który jednak bez konsekwencji prawnych pozwala skazanemu na zmianę miejsca pobytu, bez czyjejkolwiek zgody, a kuratora w tym wypadku stawia w roli notariusza, który ma obowiązek mu taką zgodę wyrazić poprzez odpowiednie zastosowani art. 57 § 1a k.k.w. Jest to bowiem już zgoda następcza, w sytuacji gdy zostanie wyrażona. W świetle tej zmiany, zupełną fikcją jest funkcja nadzorcza sądu w kontekście art. 169 § 3 k.k.w.

Omówienia wymagają również zmiany w przedmiocie odroczenia bądź przerwy w wykonaniu kary ograniczenia wolności. Zgodnie z Projektem, sądowy kurator zawodowy w miejsce sądu ma decydować o tym, czy skazany spełnia przesłanki do fakultatywnego odroczenia lub przerwy  wykonania kary ograniczenia wolności, które zostały podobnie sformułowane jak przesłanki  odroczenia i przerwy przy karze pozbawienia wolności (art. 151 § 1, 153 § 1 i 2  k.k.w.), co do tej pory jest domeną sądu. Kurator również ma decydować o odwołaniu odroczenia i przerwy kary ograniczenia wolności (art. 62 § 1 i 3 k.k.w., art.63 § 1, 2 i 3 k.k.w.). Zmiana kompetencji pociągnęła za sobą uchylenie punktu 6 w art. 173 § 2 k.k.w., który do tej pory stanowi podstawę składania wniosków do sądu przez kuratora.

 „Skutki zbyt ciężkie", będące przesłanką fakultatywnego odroczenia wykonania kary, to typowa klauzula generalna, pozostawiająca sądowi w każdym konkretnym przypadku swobodę w wypełnieniu jej treścią wynikającą z ustaleń faktycznych i ocen sędziowskich.  W literaturze zasadnie zauważono, że pojęcie „skutków zbyt ciężkich" należy do kategorii określeń trudno wymiernych i wysoce ocennych, których dokonują sądy, a nie kuratorzy zawodowi. Wiąże się to bowiem z ustaleniem i oceną, np. niezdolność skazanego do pracy, spowodowanej jego chorobą uniemożliwiającą mu świadczenie pracy lub powodującą poważne niebezpieczeństwo dla jego zdrowia w razie wykonywania nakazanej pracy. Ciężka choroba nie stanowi samoistnej przesłanki odroczenia wykonania kary ograniczenia wolności; taka choroba skazanego powinna być rozpatrywana w ramach przesłanek odroczenia wskazanych w art. 62 § 1 k.k.w. Jej przedłużanie się poza okres 6 miesięcy, jeżeli nadal uniemożliwia ona podjęcie przez skazanego pracy, może stanowić przesłankę zawieszenia postępowania wykonawczego w części dotyczącej wykonania kary ograniczenia wolności (art. 15 § 2 k.k.w.). Z powyższego więc ewidentnie wynika, że rozstrzyganie w przedmiocie odroczenia lub przerwy wykonania kary ograniczenia wolności, a w konsekwencji także zawieszenia postępowania wykonawczego są przymiotami właściwymi dla sprawowania wymiaru sprawiedliwości, którego atrybuty posiadają niezwisłe sądy i tylko one. W praktyce bowiem jeżeli zajdzie konieczność ustalenia i stwierdzenia przesłanki uniemożliwiającej wykonanie kary ograniczenia wolności, to sąd musi to uczynić na podstawie konkretnych faktów i dowodów. Mowa jest tu nie tylko o osobowych źródłach dowodowych, ale i rzeczowych. Niejednokrotnie sąd dopuszcza dowód z opinii biegłego lekarza o konkretnej specjalizacji (art. 193, 194 i art. 202 k.p.k.   w zw. z art. 1 § 2 k.k.w.), do czego uprawnień nie posiada kurator zawodowy. Takich kompetencji nie nadaje mu bowiem przedmiotowy projekt. Do czego ma zatem odwołać się kurator przy rozstrzyganiu, czy komuś należy się odroczenie lub przerwa w wykonywaniu kary, czy też nie. Opieranie się tylko li o własne doświadczenie życiowe (nawet jeżeli jest duże), bez posiadania wiedzy specjalnej, sanowi ewidentne pozbawienie skazanego prawa do sądu, co stanowi naruszenie art. 175 Konstytucji RP.  

Niezrozumiała wydaje się propozycja uchylenia paragrafu 2 art. 62, zgodnie z którym obowiązek odroczenia wykonania kary ograniczenia wolności istnieje w przypadku powołania skazanego do czynnej służby wojskowej, aż do czasu ukończenia jej pełnienia. Wprawdzie nie istnieje obowiązek pełnienia czynnej służby wojskowej w czasie pokoju, to jednak obowiązujący art. 59 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej wskazuje, że żołnierzami w czynnej służbie wojskowej są osoby, które odbywają lub pełnią następujące jej rodzaje:

  1. a) zasadniczą służbę wojskową,
  2. b) przeszkolenie wojskowe,
  3. c) terytorialną służbę wojskową,
  4. d) ćwiczenia wojskowe,
  5. e) służbę przygotowawczą,
  6. f) okresową służbę wojskową,
  7. g) służbę wojskową w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny.

Zatem każda z wymienionych form czynnej służby wojskowej obliguje sąd do odroczenia wykonania kary ograniczenia wolności do czasu ukończenia jej pełnienia. Nie ma zastrzeżenia, że w przypadku terytorialnej służby wojskowej chodzi tylko o służbę pełnioną dyspozycyjnie. Artykuł 60 ust. 3 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej przyjmuje jako zasadę, że dniem powołania do czynnej służby wojskowej jest określony w karcie powołania dzień stawienia się do tej służby, a w przypadku ćwiczeń wojskowych rotacyjnych dzień stawienia się do tych ćwiczeń w pierwszym dniu ich rozpoczęcia w danym roku kalendarzowym, określony w karcie powołania dzień stawienia się do tej służby. Jeżeli w chwili powołania do czynnej służby wojskowej skazany nie rozpoczął odbywania kary ograniczenia wolności, obowiązkowe będzie odroczenie jej wykonania. Natomiast w przypadku gdy takie powołanie nastąpi w czasie odbywania kary, sąd orzeknieo udzieleniu przerwy (art. 63 § 3 k.k.w.). Ponadto do skazanego, któremu sąd odroczył wykonanie kary ograniczenia wolności z powodu powołania do czynnej służby wojskowej, mogą mieć odpowiednie zastosowanie § 3 i 4 art. 336 k.k.

W związku ze zmianami w kwestii odroczenia wykonania kary ograniczenia wolności, nie wiadomo jaki pomysł ma autor Projektu na rozwiązanie problemu związanego z kwestiami formalnymi decydującymi w ogóle o jego dopuszczalności do merytorycznego rozpoznania. Chodzi tu między innymi o obowiązek uiszczenia opłaty od wniosku o odroczenie wykonania kary ograniczenia wolności, który reguluje  art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.s.k. Projektodawca nie uchylił bowiem tego przepisu, co powoduje, że przedmiotowe wnioski podlegają opłacie. Należy sobie jednak zadać pytanie, co się stanie w sytuacji kiedy skazany takiego wniosku nie opłaci, albo zwróci się z wnioskiem o zwolnienie od uiszczenia opłaty. W tym pierwszym wypadku niewątpliwie jest to brak formalny, o uzupełnienie którego stosownie do treści art. 120 § 1 k.p.k. przy zastosowaniu art. 1 § 2 k.k.w., skazany powinien być wezwany. Jeżeli jednak tego nie uczyni, albo zwróci się o zwolnienie od jego uiszczenia, decyzja w tym przedmiocie ma charakter procesowy, która w pierwszym wypadku ma formę zarządzenia, a w drugim - postanowienia. Żaden przepis ustawy nie pozwala kuratorowi na wydanie tego typu decyzji procesowej.

Odnośnie zmian formy obowiązku pracy, a także sposobu rozliczenia godzin pracy  przy karze ograniczenia wolności (art. 63a k.k.w., art.63b § 1 k.k.w.) aktualne są uwagi dotyczące sprawowania wymiaru sprawiedliwości.  

Z prawem do sądu wiąże się to w dalszej części uprawnienie do zaskarżenia takiego orzeczenia, co z kolei wynika z art. 78 i 176 ust. 1 Konstytucji RP. Projektodawca narusza te przepisy nie tylko zastępując postanowienie decyzją, ale i konsekwentnie uchyla przepisy dotyczące zaskarżenia postanowień. Odnosi się to do przepisów art. 62 § 4, 63 § 4, 63b § 3 k.k.w.

Jak słusznie podnosi się w doktrynie i judykaturze, ocena poprawności zastosowanych reguł interpretacyjnych i ich wyniku, a tym samym ocena zgodności orzeczenia z obowiązującymi przepisami prawa następuje w toku sądowej kontroli instancyjnej, ewentualnie przed Sądem Najwyższym przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej, czy też skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.

Przepis art. 176 Konstytucji RP zawiera skierowaną do ustawodawcy dyrektywę, aby - w ramach przysługującej mu swobody - tak ukształtował postępowanie sądowe, by było ono „co najmniej dwuinstancyjne". Jest on skorelowany z art. 78 Konstytucji RP formułującym podmiotowe prawo do zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji.

Norma wyrażona w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP nakazuje, by ustrój sądów oraz procedura zapewniały rozpoznawanie wszystkich spraw w postępowaniu dwuinstancyjnym, a z postanowień art. 78 Konstytucji RP wynika z kolei prawo strony do zaskarżania orzeczeń pierwszej instancji wydanych w jej sprawie. Koncepcja prawa zaskarżenia przyjęta w art. 78 Konstytucji RP dotyczy różnych środków prawnych, których wspólną cechą jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji podjętego w pierwszej instancji orzeczenia.

Zatem postanowienie wydawane w postępowaniu odwoławczym - choć zawiera treść dostosowaną do zadań realizowanych w tym postępowaniu, a więc sprowadzającą się z reguły bądź do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, bądź do utrzymania tego orzeczenia w mocy, bądź do jego zmiany i orzeczenia in merito - odpowiada uprawnieniu składającemu się na prawo do sądu. W tym sensie wprowadzenie odpowiednio ukształtowanego systemu instancyjnego stanowi gwarancję realizacji prawa do sądu i jest czynnikiem umożliwiającym urzeczywistnienie tzw. sprawiedliwości proceduralnej (tak w wyroku TK z 16 listopada 1999 r., SK 11/99, LexisNexis nr 348060, OTK ZU 1999, nr 7, poz. 158; zob. też A. Zieliński, Konstytucyjny standard instancyjności postępowania sądowego, PiP 2005, nr 11, s. 5-7).

Wymogu dwuinstancyjności na pewno nie spełnia skarga określona w art. 7 k.k.w.

Przede wszystkim skarga nie jest środkiem odwoławczym, lecz stanowi swoisty i właściwy postępowaniu wykonawczemu środek zaskarżenia, który opiera się na jednej tylko przyczynie odwoławczej – niezgodności z prawem decyzji organów postępowania wykonawczego wymienionych w art. 2 pkt 3–6 i 10 k.k.w. (postanowienie SA w Lublinie z 13.04.2005 r., II AKzw 179/05, OSA 2007/9, poz. 42, LEX nr 287460). W piśmiennictwie znajdujemy stwierdzenie, że skarga jest oryginalnym środkiem zaskarżenia, będącym czynnikiem realizacji zasady sądowej kontroli pozasądowych organów postępowania wykonawczego (A. Gerecka-Żołyńska [w:] A. Gerecka-Żołyńska, W. Sych, Prawo karne wykonawcze. Zagadnienia procesowe, Warszawa 2014, s. 59). Jest to środek zaskarżenia, do którego przepisy o środkach odwoławczych stosuje się tylko odpowiednio. Należy go umieścić w katalogu takich środków, jak sprzeciw czy kasacja.      

Rozwinięcie myśli przytoczonej w poprzedniej tezie znajdujemy w postanowieniu SN z 11.01.2006 r., I KZP 56/05, OSNKW 2006/2, poz. 14, LEX nr 171891. Stwierdza się w nim, że postępowanie skargowe ma swoją specyfikę, która odróżnia je wyraźnie od postępowania odwoławczego:

  1. a) jego wszczęcie następuje przez złożenie skargi, a więc środka zaskarżenia, który nie mieści się w pojęciu środka odwoławczego funkcjonującego w postępowaniu karnym (apelacja, zażalenie) i wykonawczym (zażalenie);
  2. b) skarga przysługuje nie od orzeczeń, ewentualnie od zarządzeń w wypadkach wskazanych w ustawie, jak to uregulowano w postępowaniu odwoławczym, lecz od decyzji organów wymienionych w art. 2 pkt 3–6 i 10 k.k.w., tj. podmiotów niemających statusu sądu                          w postępowaniu wykonawczym;
  3. c) uprawnienie do złożenia skargi ustawodawca nadał tylko skazanemu i zawęził, w porównaniu ze środkiem odwoławczym (art. 438 k.p.k.), podstawę zaskarżenia, stanowiąc, że skarga może być wniesiona wyłącznie z powodu niezgodności decyzji z prawem;
  4. d) podejmowanie decyzji przez podmioty wymienione w przytoczonym przepisie nie zostało ukształtowane jako procedura dwuinstancyjna, lecz skazanemu przyznano jedynie uprawnienie do poddania decyzji kontroli sądowej według kryterium zgodności z prawem.

Zważywszy na tak ukształtowany model postępowania skargowego, nie ma podstaw do przyjęcia, że sąd rozpoznający skargę jest sądem odwoławczym. Znamiennym potwierdzeniem tego wniosku jest treść art. 7 § 5 k.k.w., stanowiącego, że na postanowienie sądu wydane na skutek rozpoznania skargi zażalenie nie przysługuje. Nikt zatem nie może zaskarżyć postanowienia sądu środkiem, którego wniesienie uruchomiłoby dopiero postępowanie odwoławcze. Zasadna jest zatem konstatacja, że postępowanie skargowe, funkcjonujące w ramach postępowania wykonawczego, jest postępowaniem zgoła odmiennym niż postępowanie odwoławcze i w art. 7 k.k.w. znajduje swoje odrębne unormowanie.

Przedstawione rozumienie skargi powoduje, że przepisy o środkach odwoławczych, zamieszczone w Kodeksie postępowania karnego, stosujemy do niej jedynie odpowiednio i tylko w takim zakresie, jaki nie jest unormowany w art. 7 k.k.w. i jaki daje się pogodzić z jej istotą.

Trzeba pamiętać również o tym, że uprawnienie do złożenia skargi przysługuje skazanemu tylko w jednym przypadku, o czym Projektodawca zdaje się zapomniał w swoim projekcie. Istotą skargi jest możliwość zaskarżenia decyzji niezgodnej lub sprzecznej z prawem. Oznacza to, że decyzja taka może być natomiast nieprawidłowa.

W tej sytuacji, skazany traci prawo w wielu wypadkach do weryfikowania decyzji kuratora przez sąd. Stanie się tak, gdyż rozstrzygnięcia w przedmiocie odroczenia lub przerwy w wykonaniu kary ograniczenia wolności, czy też wyrażenia zgody na zmianę miejsca pobytu, co do istoty, mają  w sobie wątek ocenny, uznaniowy, który tak naprawdę jest stosowany dopiero po ustaleniu pewnych faktów. Ten zaś proces, co wielokrotnie było już zaznaczane, jest domeną sądu. 

Faktycznie więc niedopuszczalne będzie zaskarżenie decyzji skargą gdy kurator wyda decyzję merytoryczną w przedmiocie odroczenia lub przerwy wykonania kary ograniczenia wolności, czy te tyczące zgody (bądź jej braku również) na zmianę miejsca pobytu. Jeżeli nie dojdzie zatem do wydania decyzji sprzecznej lub niezgodnej z prawem, przykładowo nie zostanie przekroczony termin do udzielenia odroczenia wykonania kary ograniczenia wolności, to taka decyzja  może być  wyłącznie potraktowana jako prawidłowa, bądź nieprawidłowa, a wtedy traci ona już przymiot skargowości. 

Kuriozum natomiast jest zamiar nadania nieznanych do tej pory uprawnień Prokuratorowi w zakresie zaskarżania decyzji kuratora zawodowego wymienionych w art. 7 § 1a k.k.w.!

Ustawodawca do tej pory nie przewidział możliwości zaskarżania przez Prokuratora żadnej decyzji skargą. Niemożność nadania takiego uprawnienia Prokuratorowi wynika po pierwsze z istoty skargi, a po drugie z pozycji Prokuratora w postępowaniu wykonawczym.

Instytucja skargi na decyzje określone w art. 7 § 1 k.k.w. organów postępowania wykonawczego, służy wyłącznie ochronie praw skazanego, realizuje też zasadę podmiotowego traktowania skazanego, w związku z czym decyzja może być zaskarżona tylko przez skazanego lub jego obrońcę. Tak więc, jeżeli w obecnym stanie prawnym osoba nieuprawniona złożyłaby skargę od decyzji, to na podstawie art. 429 § 1 k.p.k. organ, który wydał decyzję, odmawia przyjęcia tej skargi.  

Zastanawiające jest, dlaczego autor Projektu, tylko w tym wąskim zakresie uprawnia prokuratora do zaskarżenia decyzji kuratora, a nie czyni tego w odniesieniu do innych decyzji, wydanych przez inne organy postępowania wykonawczego. Logicznie niewytłumaczalne jest jakimi kryteriami się kierował akurat przy tych decyzjach, co czyni zmianę w tej części, wewnętrznie sprzeczną. Nie znajdziemy tej odpowiedzi w treści art. 21 k.k.w, który kreśli rolę prokuratora w postępowaniu wykonawczym. W postępowaniu przed sądem prokurator jest stroną; w szczególności może składać wnioski, a w wypadkach wskazanych w ustawie wnosić zażalenia na postanowienia wydane w postępowaniu wykonawczym.  

W postępowaniu wykonawczym prokurator jest więc stroną, ale tylko w postępowaniu przed sądem, i nie może korzystać ze statusu strony przed innymi organami postępowania wykonawczego, wymienionymi w art. 2 k.k.w. (szeroko na temat udziału prokuratora w postępowaniu wykonawczym K. Postulski, Status prokuratora..., s. 50).

Jak podnosi Kazimierz Postulski, ze zwrotu „w szczególności" nie można wyprowadzać wniosku, że prokuratorowi przysługuje również prawo do składania skarg na decyzje organów wykonujących orzeczenie z powodu ich niezgodności z prawem. Uprawnienie to zostało jednoznacznie przyznane w art. 7 § 1 k.k.w. skazanemu, a także wymienione obok jego prawa do składania wniosków i wnoszenia zażaleń (art. 6 k.k.w.). Gdyby ustawodawca chciał przyznać prawo do składania skarg także prokuratorowi, wyraziłby to równie jednoznacznie jak w przypadku skazanego. Takie rozumienie uprawnień prokuratora jak zaprezentowane wyżej wynika też z wykładni celowościowej art. 21 k.k.w. Skoro prokurator jest tylko stroną w postępowaniu wykonawczym przed sądem, a więc został pozbawiony uprawnień w zakresie nadzoru penitencjarnego, skarga zaś jest jedną z form nadzoru, zrozumiałe jest, że nie przysługuje mu prawo do jej wnoszenia (zob. też J. Śpiewak, Środki odwoławcze..., s. 3). Ponieważ w świetle art. 21 k.k.w. prokurator może wnosić „zażalenia na postanowienia wydane w postępowaniu wykonawczym", nie może on zaskarżać zarządzeń sędziego penitencjarnego ani decyzji innych organów wykonawczych. Kodeks postępowania karnego nie może mieć tu zastosowania, skoro Kodeks karny wykonawczy wyraźnie przewiduje tylko zaskarżalność postanowień (R. Kmiecik, Prokuratura w „demokratycznym państwie prawnym" (refleksje sceptyczne), „Prokurator" 2000/1, s. 10).

Analizując propozycję zmian w Kodeksie karnym wykonawczym konieczne wręcz wydaje się zwrócenie uwagi na aspekty praktyczne ich wprowadzenia.

  • Jednym z nich jest uświadomienie, że nie w każdej sytuacji będzie możliwe wydanie decyzji. Gdyby się bowiem okazało, że stan zdrowia skazanego uniemożliwia mu w sposób długotrwały wykonanie kary ograniczenia wolności, to jest to powód do zawieszenia postępowania wykonawczego w trybie art. 15 § 2 k.k.w. Takie uprawnienia ma jedynie sąd, a jedyną jego właściwą formą procesową jest wydanie postanowienia. Co zatem winien zrobić kurator kiedy pojawią się przesłanki do zawieszenia postępowania wykonawczego w przedmiocie odroczenia lub przerwy w wykonaniu kary ograniczenia wolności z uwagi na stan zdrowia skazanego, ale przede wszystkim na jakiej podstawie kurator będzie wiedział o zaistnieniu tych przesłanek? Uwzględniając propozycję przedstawioną przez Ministerstwo Sprawiedliwości, na pewno nie może on samodzielnie wydać decyzji w sytuacji gdy w grę wchodzi długotrwała przeszkoda do prowadzenia wskazanego postępowania, ponieważ w przypadku odroczenia i przerwy z art. 62 i 63 k.k.w. mają one charakter terminowy. Przede wszystkim kurator jednak nie ma narzędzi do ustalenia długotrwałości przesłanki pozwalającej na zawieszenie postępowania wykonawczego. Jak było już to zaznaczone we wcześniejszej części opinii, konieczne w takim przypadku jest dopuszczenie dowodu z opinii właściwego biegłego, ponieważ niewątpliwie wymagana jest tu wiedza specjalna, a takim narzędziem dysponują, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania karnego, tylko organy procesowe. Przeprowadzenie takiego dowodu generuje z kolei koszty postępowania, które są rozliczane w orzeczeniu kończącym postępowanie. Projektodawca w tym zakresie zdaje się nie dostrzegać w ogóle tego problemu, co czyni projekt krótkowzrocznym;
  • Nawet przy przyjęciu prostego mechanizmu wydawania decyzji przez sądowego kuratora zawodowego w obszarach proponowanych projektem, to należy sobie otwarcie powiedzieć, że zabieg taki nie przyspieszy postępowania wykonawczego, a wręcz go wydłuży. Kurator poza tym, że w nadmiarze swoich obowiązków, dojdzie mu kolejny w postaci sporządzenia decyzji wraz z uzasadnieniem, to jeszcze będzie musiał tę decyzję doręczyć stronom (art. 7 § 3 k.k.w.) i czekać na kolejną decyzję sądu, tym razem procesową w postaci postanowienia. Stanie się tak jeżeli kurator nie przychyli się do skargi i stosownie do art. 55 § 1 k.k.w. będzie zobligowany do przekazania jej wraz z aktami sprawy do sądu. Sąd po otrzymaniu takiej decyzji może wstrzymać jej wykonanie stosownie do treści art. 7 § 4 k.k.w.

Rozpoznając skargę, sąd wydaje jedną z możliwych decyzji określonych w § 5 cytowanego przepisu. Pomimo, że z założenia decyzja jest natychmiast wykonalna, to tak naprawdę, przy jej wstrzymaniu przez sąd, może być wykonana z chwilą wydania postanowienia. Nie można zapominać o tym, że sąd w ramach czynności nadzorczych, niezależnie od tego, czy wpłynie na taką decyzję skarga, czy też nie, może z urzędu dokonać zmian w decyzji, do czego uprawnia go treść art. 55 § 3 k.k.w. Należy zadać sobie w związku z tym pytanie, po jakim czasie kurator będzie mógł tak naprawdę wykonać wydaną przez siebie decyzję. W praktyce więc nadanie uprawnienia kuratorom poprzez możliwość wydania decyzji jawi się jako iluzoryczne, zaś jej wykonanie  może być znacznie wydłużone, co zamiast przyspieszyć postępowanie wykonawcze, tak naprawdę znacznie je opóźni. Trzeba mieć na uwadze, że kuratorzy będą rozliczani z każdej decyzji, a przy obowiązku jej doręczania wraz z uzasadnieniem i czekanie na postanowienie sądu w tym przedmiocie, gdzie nie jest zakreślony żaden termin do rozpoznania skargi, to tak naprawdę spowoduje to zator w wykonaniu tej kary, a sprawność postępowania wykonawczego pozostanie statystyczną mrzonką;

  • Autor Projektu zdaje się nie dostrzegać jakie potencjalne, a w niektórych wypadkach nawet realne niebezpieczeństwo może pociągnąć za sobą nałożenie na kuratorów sądowych obowiązku wydawania decyzji. Fakultatywność dotyczy tylko rodzaju decyzji, bowiem może ona być pozytywna lub negatywna dla skazanego. Kurator zatem nie może uchylić się od jej wydania. Taki stan rzeczy spowoduje istnienie stosunku zależności pomiędzy kuratorem a skazanym tego rodzaju, który utrudni mu realizację celów służby. Ulega bowiem w pewnym obszarze zmiana roli sądowego kuratora zawodowego ze służebnej w decyzyjną, co przy i tak niskim poziomie zapewnienia tej grupie zawodowej środków bezpieczeństwa, spowoduje jeszcze ich większe zagrożenie ze strony skazanych. Można sobie bowiem wyobrazić reakcję przynajmniej niektórych podopiecznych gdy nie otrzymają oni decyzji korzystnej dla siebie. Nie będzie miało przy tym znaczenia, że od decyzji będzie przysługiwała skarga (ale tylko od tych niezgodnych z prawem), którą ostatecznie i tak rozpozna sąd, to                 i tak kuratorzy w pierwszej kolejności będą się zderzać z reakcjami swoich podopiecznych. Przy ich roszczeniowości może dochodzić do incydentów, które wzbudzą u kuratorów obawy o własne bezpieczeństwo. Na pewno takiej sytuacji nie można zrównywać ze złożeniem wniosku do sądu o odroczenie bądź przerwę, gdzie tak naprawdę skazani sami inicjowali takie postępowanie przed sądem. W żadnym wypadku nie umniejszając profesjonalizmowi kuratorów, przy nikłych narzędziach faktycznych i prawnych, zapewniających im ochronę, nałożenie na nich dodatkowego zadania w postaci wydawania decyzji, może okazać się ciężarem bardzo doskwierającym. Nie trzeba chyba już sygnalizować, że ów dodatkowy obowiązek w wymiarze faktycznym spowoduje spowolnienie nie tylko samej procedury decyzyjnej, ale również ograniczy czas na wykonywanie innych powierzonych im zadań. Głównym celem służby kuratorskiej są przecież czynności informacyjno-diagnostyczne, pomocowe, wychowawcze i readaptacyjne, co w świetle nowych obowiązków quasi orzeczniczych, może spowodować ich zniekształcenie z różnych powodów.

Reasumując, proponowane zmiany w obszarze Kodeksu karnego wykonawczego zawarte w art. 122 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. – Kodeks karny wykonawczy  (Dz.U. z 2019 r., poz. 676 i 679) należy ocenić negatywnie. Poza tym, że naruszają przepisy ustawy zasadniczej w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości i prawa obywatela do sądu, to przyczyniają się do spowolnienia postępowania wykonawczego w znacznej ilości spraw, bo tych dotyczących wykonywania kary ograniczenia wolności, ale i częściowo pozbawienia wolności. Wypaczają również istotę służby kuratorskiej i pod pozorem podniesienia rangi tej grupy zawodowej poprzez nadanie im atrybutu władzy, tak naprawdę nakładają na kuratorów nowe obowiązki, nie zapewniając w ich realizacji gwarancji bezpieczeństwa.

W pewnym sensie mogą stanowić też test we wprowadzeniu kolejnych zmian w obszarze nałożenia na kuratorów obowiązków w zakresie odraczania i udzielania przerwy w wykonywaniu kary pozbawienia wolności, które w konsekwencji mogą stanowić  pewnego rodzaju zamach na autonomię sprawowania wymiaru sprawiedliwości.

                                                                      

Sporządził Zespół ds. Prawa Karnego Stowarzyszenia Sędziów Polskich Iustitia.


Drukuj   E-mail