Jesteśmy niezależnym, apolitycznym i samorządnym stowarzyszeniem polskich sędziów.
Naszą główną misją jest obrona wolności i praw obywatelskich, fundamentu demokratycznej Polski, należącej do Unii Europejskiej.
Działamy od ponad 25 lat, w tym w międzynarodowych organizacjach sędziowskich Skupiamy ponad 3 500 sędziów, najwięcej w Polsce.

Opinia prawna co do konstytucyjności art. 20 pkt 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych

Celem przedłożenia: Stowarzyszeniu Sędziów Polskich „Iustitia"

Stan prawny na dzień: 16 lutego 2012 r.

Akty prawne stanowiące podstawę opinii:

   - Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997.78.483);
   - Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U. 1993.61.284);
   - Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. 2001.98.1070);
   - Ustawa z dnia l sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. 1997.102.643).

Wstęp


Na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 20 pkt l Prawa o ustroju sądów powszechnych, kompetencja do tworzenia i znoszenia sądów została powierzona Ministrowi Sprawiedliwości, który po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa tworzy i znosi sądy w drodze rozporządzenia. Zgodnie z tym zapisem ustawowym Minister Sprawiedliwości sporządził projekt rozporządzenia (w ramach reformy sądownictwa), który zakłada zniesienie 122 sądów rejonowych i utworzenie w ich miejsce wydziałów zamiejscowych innych sądów. Projekt spotkał się z krytyką środowisk sędziowskich oraz społeczności  lokalnych.
  

Wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (dalej KRS) do Trybunału  Konstytucyjnego


Dnia 23 stycznia 2012 roku, Przewodniczący KRS podpisał wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, iż ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych  ustaw (Dz. U. Nr 203, poz. 1192) została uchwalona przy niedochowaniu wymaganego trybu, oraz iż jej art. l pkt 4 i 5, art. l pkt 13, art. l pkt 14 lit. d), art. l pkt. 15 lit. a), art. l pkt 21, art. l pkt 24 art. l pkt 31 oraz art. l pkt. 60 są niezgodne z Konstytucją. W punkcie trzecim wniosku, KRS zapostulowała, aby Trybunał orzekł, iż „art. l pkt 13 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 203, póz. 1192) w zakresie dotyczącym nadania nowego brzmienia art. 20 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, póz. 1070, ze zm.) - jest niezgodny z art. 176 ust. 2 w związku z art. 180 ust. l, 2 i 5 Konstytucji, a także z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, póz. 284, ze zm.)".

W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku podniesiono, iż „wszelka właściwość sądów - miejscowa, rzeczowa, instancyjna - z woli ustrojodawcy stanowi materię ustawową". Powyższe wynika z art. 176 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, iż ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy. Dalej w uzasadnieniu czytamy „tworzenie i znoszenie sądów, ustalanie ich siedzib i obszarów właściwości, a także dokonywanie zmian w tym zakresie, stanowi wprowadzanie podziałów specjalnych w aparacie państwa (...)". Według wnioskodawcy decyzje w tym zakresie powinien podejmować ustawodawca, a nie władza wykonawcza, co wprost wynika z art. 176 ust. 2 Konstytucji, ze słów „określają ustawy". Tym samym KRS zakwestionowała konstytucyjność delegowania przez ustawodawcę kompetencji do m.in. tworzenia i znoszenia sądów podnosząc, iż upoważnienie do podejmowania decyzji w tym przedmiocie przez Ministra Sprawiedliwości w drodze rozporządzenia stanowi przekroczenie  dopuszczalnych granic delegacji ustawowej.
  

Ocena argumentacji podniesionej przez KRS


Stanowisko KRS w sprawie niezgodności z Konstytucją kompetencji Ministra do znoszenia sądów w przekonaniu Kancelarii należy oceniać pozytywnie. Analogiczne zarzuty podnoszono kiedyś na gruncie innych przepisów konstytucji.  Zapadło np. kilka orzeczeń1 wydanych na tle art. 217 Konstytucji. Ponieważ jednak tematyka danin publicznych jest dość specyficzna, warto przytoczyć inne  przykłady. Wyrokiem z 3 czerwca 2008 r. (sygn. P 4/06)2Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności § 8 ust. l rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów3 oraz art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym4. Badany przepis regulował tryb postępowania w zakresie przejęcia pojazdu usuwanego z drogi na rzecz Skarbu Państwa. Tymczasem, art. 46 Konstytucji stanowi, iż przepadek rzeczy może nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawie. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność § 8 ust. l rozporządzenia wskazując, iż regulował on  kwestie zastrzeżone dla materii ustawowej „tym samym przekraczając dopuszczalne granice delegacji ustawowej". Podobnie, w wyroku z 19 czerwca 2008 r. (sygn. P 23/07)5 Trybunał orzekł o niezgodności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach6. W uzasadnieniu powołanego wyroku czytamy: „Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyjaśniał ogólne zasady dotyczące relacji między ustawą a rozporządzeniem, a także zasady dotyczące rozdziału materii między ustawę a rozporządzenie w sferze praw konstytucyjnych. Trybunał, wyjaśniając znaczenie zasady wyłączności ustawy w sferze wolności i praw człowieka i obywatela, przypominał, że wszelkie sprawy o istotnym znaczeniu z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane bezpośrednio w ustawie i nie mogą być przekazywane do uregulowania w drodze rozporządzeń (...). Ustawodawca może przekazać do unormowania w drodze rozporządzenia wyłącznie sprawy niemające istotnego znaczenia ani z punktu widzenia realizacji tych praw, ani z punktu widzenia założeń ustawy udzielającej upoważnień do wydania rozporządzenia". Z kolei w orzeczeniu z dnia 8 czerwca 2011 r. (sygn. K 3/09)7Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją artykułu 63 ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej8. Kwestionowany przepis stanowił, iż „Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi, z mienia których państwowych jednostek organizacyjnych lub mienia komunalnego może być wyłączona nieruchomość w celu jej przekazania jako nieruchomość zamienna lub na którą państwową jednostkę organizacyjną może być nałożony obowiązek zapłaty odszkodowania". Trybunał stwierdził jego niezgodność z art. 92 ust. l Konstytucji, wskazując, iż „w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa, parlament nie  może w dowolnym zakresie „cedować" funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej. Prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą  kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej". Co więcej, zgodnie ze  stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego „rozporządzenie jako akt wykonawczy  do ustawy nie może normować spraw o istotnym znaczeniu z punktu widzenia  normowanej dziedziny oraz założeń ustawy. Wszelkie sprawy istotne muszą  zostać unormowane bezpośrednio w ustawie".

W kontekście przywołanego fragmentu należy dokonać analizy określenia  „wszelkie sprawy istotne", celem rozstrzygnięcia, czy tworzenie i znoszenie  sądów oraz ustalanie ich siedzib i obszarów właściwości, a także dokonywanie  zmian w zakresie spraw przekazanych im do rozpoznawania, są „sprawami  istotnymi" z punktu widzenia art. 176 ust. 2 Konstytucji. Przywołany przepis stanowi, iż ustawy określają ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami. Zgodnie z definicją zaczerpniętą ze Słownika Języka Polskiego pod red. Stanisława Dubiesza przez pojęcie ustrój należy rozumieć „zasady prawne określające organizację i sposób funkcjonowania"9. Z kolei wg Słownika pod redakcją Bogusława Dunaja ustrój to „struktura czegoś, system, organizacja"10. Wreszcie, poważany w dziedzinie językoznawstwa Słownik pod redakcją Witolda Doroszewskiego wskazuje, iż ustrój to ponadto organizm, układ wzajemnie powiązanych elementów danej całości11. Wobec tego, stosując wykładnię językową art. 176 ust. 2 Konstytucji, a zatem wykładnię o charakterze podstawowym w zakresie stosowania prawa, należy stwierdzić, iż na ustrój sądownictwa, obok sposobu jego funkcjonowania, składa się także sam układ sądów na mapie państwa (struktura organizacyjnie powiązanych jednostek wymiaru sprawiedliwości). Każdy bowiem sąd rejonowy, sprawuje konstytucyjną władzę sądowniczą, będącą jednym z trzech filarów demokratycznego ustroju państwa. Wszystkie sądy powszechne wydają wyroki w imieniu Rzeczpospolitej. Z tego puntu widzenia, zasadnym i konstytucyjnie uzasadnionym byłoby regulowanie tak istotnych zagadnień jak tworzenie czy znoszenie sądów w drodze ustawowej. Tym bardziej, iż jak podkreśla się w piśmiennictwie, „im silniej dana regulacja oddziałuje na sferę praw podstawowych jednostki, tym miej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych, a tym samym bardziej  rozbudowana musi być regulacja na płaszczyźnie ustawowej"12.

W kontekście upoważnienia do wydania rozporządzenia warto również  poruszyć art. 92 ust. l Konstytucji, zgodnie z którym rozporządzenia są  wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego  upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Powyższy przepis  przesądza o pomocniczym charakterze rozporządzenia, jako aktu prawa  powszechnego. Rozporządzenie może zostać wydane jedynie w celu  zrealizowania postanowień ustawy. Fundamentalną regułą stosowania prawa jest  zasada c/ara non sunt interpretanda. Z przytoczonego brzmienia art. 92 ust. l  Konstytucji jasno wynika, iż rozporządzenie nie może kształtować istotnych  zagadnień danej materii ustawowej. Zagadnienia te muszą zostać uregulowane w ustawie, a rozporządzenie, ma tylko te regulacje zrealizować. Nie można na mocy upoważnienia ustawowego przenosić kompetencji ustawodawczych do kształtowania systemu sądownictwa (jako „siatki" sądów), do właściwości władzy wykonawczej.

Jednocześnie nie może być wątpliwości, iż tworzenie i znoszenie sądów oraz ustalanie ich siedzib i obszarów właściwości, a także dokonywanie zmian w zakresie spraw przekazanych im do rozpoznawania pozostaje w bezpośrednim związku z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, wyrażoną w art. 45 ust. l Konstytucji. Stanowi ona, iż „każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Podobnie, zgodnie z brzmieniem artykułu 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności13, w Rzeczpospolitej Polskiej „każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej". Powyższe normy należy przy tym traktować jako warunek sine qua non realizacji zasady demokratycznego państwa prawa. W związku z tym, w samej czynności znoszenia sądów można dopatrywać się bezpośredniego, ujemnego oddziaływanie na sferę praw i wolności człowieka, a zatem na sferę realizacji zasad ustrojowych państwa. Zniesienie sądu może być każdorazowo postrzegane jako swoiste odsunięcie władzy sądowniczej od obywatela. To dodatkowo uzasadniałoby podejmowanie decyzji w tym zakresie na szczeblu ustawowym.

    W tym miejscu warto dodać, iż na gruncie przywołanego art. 6 Konwencji Europejski Trybunał Praw Człowieka, w sprawie Baischer v. Austria (32381/96)14 wydał wyrok, zgodnie z którym (tłumaczenie Wolters Kluwer): „Art. 6 ust. l Konwencji gwarantuje prawo do publicznego rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony przez prawo. „Sąd" jest rozumiany w materialnym tego słowa znaczeniu poprzez jego funkcję sądowniczą, czyli poprzez rozstrzyganie spraw w swojej kompetencji na podstawie przepisów prawa po przeprowadzeniu postępowania w przewidziany sposób. „Sąd" musi także spełnić szereg dalszych wymogów - niezawisłość, zwłaszcza od organów władzy wykonawczej, bezstronność (...)". Ta akcentowana przez Trybunał niezawisłość od władzy wykonawczej niewątpliwie ulega ograniczeniu w sytuacji, gdy to władza wykonawcza tworzy i znosi sądy. 
  

Prognoza skuteczności wniosku KRS do TK


Wnioskodawca  wskazał  w  uzasadnieniu  wniosku  do  Trybunału Konstytucyjnego, iż „Krajowa Rada Sądownictwa wnosi o zbadanie czy upoważnienie Ministra Sprawiedliwości do tworzenia i znoszenia sądów oraz ustalania ich siedzib i obszarów właściwości, a także dokonywania zmian w zakresie spraw przekazanych im do rozpoznawania w drodze rozporządzenia, wydawanego po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa (nowy art. 20 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w brzmieniu nadanym art. l pkt 13 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw) jest zgodne z art. 176 ust. 2 Konstytucji."15 Należy zauważyć, iż spośród pięciu wyżej wskazanych obszarów delegacji ustawowej (tworzenie sądów, znoszenie sądów, ustalanie siedzib, ustalanie obszarów właściwości, dokonywanie zmian w zakresie przekazanych spraw), tylko w odniesieniu do ostatniego dokonano zmian w drodze skarżonej ustawy nowelizującej. Regulacja dotycząca czterech pozostałych obszarów, wymienionych w art. 20 pkt l Prawa o ustroju sądów powszechnych, trwa w stanie niezmienionym od dnia uchwalenia pierwotnego brzmienia ustawy, tj. od 27 lipca 2001 r. Niewiele różni się także od wcześniej obowiązującego art. 16 § l ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych z dnia 20 czerwca 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 7 póz. 25j.t.)16.

      Aby argumenty KRS powołane w uzasadnieniu wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, skądinąd godne rozważenia, mogły zaważyć w publicznej dyskusji na temat przywołanego rozporządzenia, konieczne byłoby zbadanie konstytucyjności samego art. 20 pkt l Prawa o ustroju sądów powszechnych. Nie należy przy tym wychodzić z założenia, iż skoro przepis - w brzmieniu „Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa, w drodze rozporządzenia tworzy i znosi sądy oraz ustala ich siedziby i obszary właściwości" - obowiązywał przez wiele lat, wniosek o zbadanie jego zgodności z Konstytucją byłby skazany na niepowodzenie. Jak bowiem zauważył Prezes Stowarzyszenia Sędziów Polskich lustitia „zgodność omawianych przepisów z konstytucją nie była dotąd badana, bo od lat nie zniesiono żadnego sądu rejonowego bez utworzenia innego w tej samej siedzibie"17.

      W obecnej sytuacji ewentualne stwierdzenie niezgodności ustawy nowelizującej z Konstytucją niewiele zmieni w zakresie upoważnienia Ministra do tworzenia sądów, znoszenia sądów itd. Trybunał Konstytucyjny nie zbada bowiem zgodności z Konstytucją art. 20 pkt l Prawa o ustroju sądów powszechnych. Zgodnie z art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Trybunał orzekając jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Tymczasem,  niezależnie od treści samego uzasadnienia, KRS nie sformułowała wniosku o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 20 pkt l prawa o ustroju sądów  powszechnych, nie dając tym samym Trybunałowi możliwości przeprowadzenia  kontroli przedmiotowego przepisu.


Rekomendacja


       W ocenie Kancelarii zasadnym byłoby złożenie wniosku do Trybunału  Konstytucyjnego z zbadanie zgodności z Konstytucją art. 20 pkt l Prawa o  ustroju sądów powszechnych. Podmiotami uprawnionymi do złożenia takiego  wniosku są między innymi Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego oraz Rzecznik  Praw Obywatelskich. Wydaje się, że te właśnie apolityczne podmioty byłyby  najwłaściwsze do złożenia przedmiotowego wniosku, ze względu na specyfikę  poruszanej materii.

Adwokat - Wojciech Błaszczyk

„Błaszczyk i Partnerzy" Kancelaria Adwokacko-Radcowska

Warszawa, 16 lutego 2012 r.

    
1Np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. P 9/09, OTK-A 2011/6/59; wyrok Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 10 września 2009 r., sygn. P 44/09, OTK-A 2010/7/68; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 2004 r., sygn. K 24/03, OTK-A 2004/4/33. 
2OTK-A 2008/5/76. 
3Dz. U. z 2002 r. Nr 134, póz. 1133 i Nr 176, póz. 1451 oraz Dz. U. z 2004 r. Nr 32, poz. 283.
4Dz. U. z 2005 r. Nr 108, póz. 908 j.t. („Minister właściwy do spraw wewnętrznych, kierując się zasadą zagwarantowania ochrony prawa własności oraz potrzebą zapewnienia porządku na drogach publicznych i bezpieczeństwa ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia tryb postępowania w zakresie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa."). 
5OTK-A 2008/5/82. 
6Dz. U. z 2002 r. Nr 132, póz. 1115.
7OTK-A 2011/5/39  
8Dz. U. z 1989 r, Nr 29 póz. 154.
9S. Dubiesz (red.). Uniwersalny słownik języka polskiego, tom 4, R-V, Warszawa 2003, s. 1037.
10B. Dunaj (red.). Słownik współczesnego języka polskiego. Warszawa 1996, s. 1191.
11W. Doroszewski (red.). Słownik języka polskiego, tom IX, T-Wyf, Warszawa 1967, s. 711.
12A. Malinowski (red.). Zarys metodyki pracy legislatora, Warszawa 2009, s. 202.
13Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2, Dz. U. z 1993 r. Nr 61, póz. 284 ze zm. 
14Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 20 grudnia 2001 r., 32381/96, LEK 75872.
15Tamże, s. 12. 
16„Minister Sprawiedliwości w porozumieniu z Ministrem - Szefem Urzędu Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa, w drodze rozporządzenia, tworzy i znosi sądy apelacyjne, wojewódzkie i rejonowe oraz ustala ich siedziby i obszary właściwości".
17M. Strączyński, Sądy: wbrew konstytucji i rozsądkowi. Rzeczpospolita z 13 lutego 2012 r. Nr 36(9156)/2012 


Drukuj   E-mail