Brak kontrasygnaty premiera oznacza nieważność konkursu do Sądu Najwyższego - opinia prof. dr hab. Sławomira Patyry

Opinia prawna w sprawie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej obwieszczenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 maja 2018 r. nr 127.1.2018 o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższego

Wersja do pobrania w PDF 

 

                                                                                                      Lublin, 3 października 2018 r.

dr hab. Sławomir Patyra,

prof. nadzw. UMCS w Lublinie

Opinia prawna

w sprawie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej obwieszczenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 maja 2018 r. nr 127.1.2018 o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym.

 

Uwagi wprowadzające

Niniejsza opinia prawna wywołana została na kanwie obwieszczenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 maja 2018 r. nr 127. 1 2018 o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym (M. P. z 2018 r., poz. 633).  Na podstawie art. 31 § 1 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym  (Dz. U.  z 2018 r., poz. 5 ze zm.), Prezydent obwieścił, że liczba wolnych stanowisk sędziego Sądu Najwyższego przewidzianych do objęcia w poszczególnych izbach Sądu Najwyższego wynosi :

1)      7 stanowisk w Izbie Cywilnej;

2)      1 stanowisko w Izbie Karnej;

3)      20 stanowisk w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych;

4)      16 stanowisk w Izbie Dyscyplinarnej.

Z uwagi na to, że przywołane obwieszczenie Prezydenta Rzeczypospolitej nie zostało opatrzone kontrasygnatą Prezesa Rady Ministrów, przedmiotem niniejszej opinii jest ocena zgodności zastosowanej formuły z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zarówno w kontekście ważności aktu urzędowego Prezydenta, jak i pod kątem ewentualnego naruszenia przez głowę państwa przepisów obowiązującej ustawy zasadniczej.

Uwagi szczegółowe

            W porządku konstytucyjnym współczesnych ustrojów demokratycznych instytucja kontrasygnaty odgrywa dwojaką rolę. Po pierwsze, stanowi istotny element systemu rządów parlamentarnych, wyznaczając zakres koniecznego współdziałania dwóch organów władzy wykonawczej, tj. prezydenta (monarchy) i rządu. W obliczu dualistycznego modelu egzekutywy, współdziałanie to stanowi niezbędny warunek efektywności procesów decyzyjnych i stabilności systemu rządów. Po drugie, kontrasygnata aktów urzędowych głowy państwa pełni również istotną funkcję gwarancyjną z punktu widzenia zasady podziału władzy oraz zasady państwa prawa, w szczególności w odniesieniu do jej fundamentalnego komponentu w postaci legalizmu działania organów władzy publicznej. Aksjologiczny rodowód tej instytucji sięga wszak genezy parlamentaryzmu demokratycznego, którego kolebką stały się rozwiązania przyjęte w ustroju brytyjskim, zmierzające do ograniczenia władzy monarchy. Współczesna konstrukcja, zgodnie z którą akty urzędowe nieodpowiedzialnego politycznie prezydenta wymagają podpisania przez odpowiedzialnego politycznie członka rządu stanowi trawestację ówczesnej formuły the king can not do wrong but the king can not do alone. W konsekwencji, akty urzędowe głowy państwa stanowić mogą podstawę egzekwowania zarówno odpowiedzialności politycznej (parlamentarnej) względem kontrasygnującego je członka rządu, jak również odpowiedzialności prawnej, gdyż wydanie przez głowę państwa aktu urzędowego niezgodnego z prawem, a podpisanego przez umocowanego członka rządu, stanowi podstawę do egzekwowania odpowiedzialności konstytucyjnej wobec obydwu sygnatariuszy. Z kolei niedopełnienie wymogu uzyskania kontrasygnaty wobec aktów jej podlegających również wypełnia znamiona deliktu konstytucyjnego, czyniąc zasadnym wszczęcie procedury pociągnięcia głowy państwa do odpowiedzialności konstytucyjnej.

            W Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) instytucja kontrasygnaty uregulowana została w art. 144 ust. 2, zgodnie z którym akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej wymagają dla swej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem. Dopełnienie tej konstrukcji stanowi ustęp 3 art. 144 Konstytucji, w którym ustrojodawca wymienił trzydzieści aktów urzędowych Prezydenta zwolnionych z wymogu kontrasygnaty. Brzmienie przywołanych przepisów wskazuje jednoznacznie, że Konstytucja z 1997 r. przyjęła formułę tzw. kontrasygnaty negatywnej, czyli zasadę kontrasygnowania wszystkich aktów urzędowych Prezydenta, z wyjątkiem przypadków wymienionych  - w charakterze numerus clausus – w art. 144 ust. 3. (por. A. Rakowska, Kontrasygnata aktów głowy państwa w wybranych państwach europejskich, Toruń 2009, s. 219.). Takie ujęcie kontrasygnaty statuuje w istocie zasadę domniemania kontrasygnaty aktów urzędowych Prezydenta, znacząco ograniczając swobodę jego działania w tym zakresie. Z uwagi na to, że domniemanie kontrasygnaty aktów urzędowych Prezydenta wynika wprost z przepisu Konstytucji, zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae, wszystkie przypadki odstąpienia od tego wymogu również  wymagają wyraźnego potwierdzenia w przepisie konstytucyjnym (por. P. Sarnecki, Komentarz do art. 144, w : Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, s. 3.). 

Dopuszczenie możliwości poszerzenia katalogu tzw. prerogatyw Prezydenta o akty urzędowe nie wymienione w art. 144 ust. 3 Konstytucji, w oparciu o kompetencje, przyznane Prezydentowi, np. na gruncie ustawowym, a interpretowane jako „podobne” lub „pochodne” względem wymienionych w przywołanym przepisie, stoi w jaskrawej sprzeczności z regułami wykładni historycznej, gramatycznej, celowościowej, jak i systemowej. Regulacja prezydenckich prerogatyw w formule enumeratywnej zapobiegać ma instrumentalnemu traktowaniu instytucji kontrasygnaty, co ma szczególne znaczenie w kontekście art. 126 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Uznanie, iż Prezydent może wydawać akty urzędowe bez kontrasygnaty premiera również w zakresie spraw nie przewidzianych w art. 144 ust. 3 stanowiłoby rażące naruszenie nie tylko art. 144 ust. 2, ale również zasady nadrzędności konstytucji, aksjologicznie powiązanej z zasadą państwa prawnego, tj. art. 8 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Interpretacja ta znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 23 marca 2006 r. (sygn. akt K 4/06)  w sposób nie budzący wątpliwości Trybunał uznał za niekonstytucyjne stosowanie wykładni rozszerzającej względem wyjątków od kontrasygnaty, wskazując w uzasadnieniu, że prerogatywy Prezydenta, określone w art. 144 ust. 3 Konstytucji nie mogą być rozszerzane drogą ustawową jako „dalszy ciąg” aktu zwolnionego z kontrasygnaty, czyli na zasadzie kompetencji analogicznej.

Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę przedmiotowej opinii, należy na wstępie zauważyć, że katalog prerogatyw głowy państwa ujęty w art. 144 ust. 3 Konstytucji w tym obszarze kompetencyjnym obejmuje : powoływanie sędziów (pkt 17); powoływanie Pierwszego Prezesa Sadu Najwyższego (pkt 20); powoływanie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (pkt 22); powoływanie prezesów Sądu Najwyższego oraz wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego (pkt 23).

Kompetencja Prezydenta Rzeczypospolitej dotycząca obwieszczania o liczbie wolnych stanowisk sędziego Sądu Najwyższego określona została w art. 31 § 1 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym. W poprzednim stanie prawnym, tj. na gruncie ustawy z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (t. j. : Dz. U. z 2016 r. poz. 1254 ze zm.) wykonywał ją Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, na podstawie uchwały Kolegium Sądu Najwyższego (art. 24 § 1 ). Przyznanie Prezydentowi Rzeczypospolitej wspomnianej kompetencji nie spowodowało stosownej zmiany w katalogu konstytucyjnych prerogatyw głowy państwa. Obwieszczanie o liczbie wolnych stanowisk wolnych stanowisk sędziego Sądu Najwyższego – obecnie w gestii Prezydenta – nadal opiera się wyłącznie na podstawie ustawowej. Z uwagi na przyjęty w Konstytucji model kontrasygnaty negatywnej, akt urzędowy Prezydenta, o którym mowa w art. 31 § 1 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym wymaga zatem dla swej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, której w tym przypadku premier nie dokonał. Nawet gdyby przyjąć  - z dużą dozą sceptycyzmu – dopuszczalność kwalifikowania jako prerogatyw tzw. kompetencji „pochodnych” względem tych, które art. 144 ust. 3 wymienia expressis verbis, obwieszczenie o wolnych miejscach sędziowskich w Sądzie Najwyższym takiego warunku nie spełnia. Konstrukcja tzw. kompetencji „pochodnych” względem prerogatyw Prezydenta odnosi się bowiem wyłącznie do tych uprawnień osobistych, których rdzeń wynika bezpośrednio z art. 144 ust. 3 Konstytucji. Przykładem może być w tym zakresie odwoływanie  - na wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego – prezesów Sądu Najwyższego. Chociaż kompetencja ta nie jest explicite wymieniona w art. 144 ust. 3 Konstytucji może być zaliczona do aktów urzędowych nie wymagających kontrasygnaty, jako pochodna względem prerogatywy powoływania prezesów Sądu Najwyższego, wskazanej w art. 144 ust. 3 pkt 23 Konstytucji. W przeciwieństwie do wskazanego przykładu, kompetencja Prezydenta z  art. 31 § 1 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym nie pozostaje w analogicznej relacji z żadną spośród prerogatyw Prezydenta wymienionych w art. 144 ust. 3 Konstytucji.

Na marginesie wywołanej opinii należy zauważyć, że problem ten dotyczy również innych uprawnień, przyznanych Prezydentowi ustawą z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym. Zasadnicze wątpliwości wywołuje, m. in. ważność wydanych przez Prezydenta postanowień odnośnie do wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziów, którzy – mimo obiekcji natury ustrojowej - skierowali w tej sprawie wniosek do Prezydenta. 11 września prezydent A. Duda postanowieniem wyraził zgodę na dalsze pełnienie obowiązków w Sądzie Najwyższym w stosunku do pięciu, spośród dwunastu sędziów – wnioskodawców. Wbrew dyspozycji art. 144 ust. 2 Konstytucji akt ten nie został opatrzony kontrasygnatą Prezesa Rady Ministrów. Argumentację przedstawioną w tym względzie przez przedstawicieli Kancelarii Prezydenta, jakoby ów akt Prezydenta mieścił się w zakresie prezydenckich prerogatyw, gdyż stanowi kompetencję pochodną względem prerogatywy powoływania sędziów, z powodów wyżej przywołanych uznać należy za z gruntu błędną. Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta stanowi conditio sine qua non ich ważności, co oznacza, że skutki prawne, jako konsekwencja ich wydania, następują dopiero po podpisaniu przez Prezesa Rady Ministrów. Akt niekontrasygnowany skutków prawnych nie wywiera, choćby nawet Kancelaria Prezydenta spowodowała ich rozesłanie, doręczenie, itp. (zob. P. Sarnecki, Komentarz do art. 144, w : Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, s. 4). Z powyższych względów problematycznie jawi się również stanowisko, które zajął Prezydent wobec pozostałych siedmiu sędziów. 12 września Prezydent skierował do nich pismo informacyjne, stwierdzające przejście w stan spoczynku, zgodnie z przepisami nowej ustawy. Z przywołanego artykułu Konstytucji jednoznacznie wynika, że kompetencje Prezydenta realizowane są wyłącznie w formie aktów urzędowych, gdyż tylko za ich wydanie bądź zaniechanie wydania może być on pociągnięty do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Katalog aktów urzędowych Prezydenta nie zna instytucji pism informacyjnych, ergo nie mogą one wywoływać skutków prawnych. Pismem informacyjnym Prezydent może posłużyć się, np. w celu odwołania uprzednio zapowiedzianego udziału w uroczystościach państwowych bądź planowanej konferencji prasowej. W omawianym przypadku, aktem takim powinno być postanowienie o odmowie wyrażenia zgody na dalsze pełnienie obowiązków w Sądzie Najwyższym, skoro w tej formie prawnej Prezydent pozytywnie rozpatrzył wnioski pozostałych sędziów. Mając na względzie powyższe uwagi nie budzi wątpliwości okoliczność, iż do czasu rozstrzygnięcia przez Prezydenta przedłożonych wniosków w formie prawnie przewidzianej, sędziowie objęci tą procedurą zachowują swój dotychczasowy status czynnych sędziów Sądu Najwyższego.

Konkluzje

 

Ustalenia poczynione w związku z przedmiotową opinią prawną prowadzą do następujących, jednoznacznych wniosków:

  1. Z uwagi na niedopełnienie wymogu kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, akt urzędowy Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 maja 2018 r. w postaci obwieszczenia o liczbie wolnych stanowisk sędziego Sądu Najwyższego dotknięty jest wadą prawną, w świetle art. 144 ust. 2 Konstytucji skutkującą jego bezwzględną nieważnością.
  2. W konsekwencji, nieważnością dotknięte są dalsze czynności związane z postępowaniem, zmierzającym do obsady stanowisk w Sądzie Najwyższym, podjęte w oparciu o przedmiotowy akt urzędowy Prezydenta Rzeczypospolitej
  3. Wydanie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej aktu urzędowego z 24 maja 2018 r. w postaci obwieszczenia o liczbie wolnych stanowisk sędziego Sądu Najwyższego bez dopełnienia wymogu kontrasygnaty stanowi delikt konstytucyjny w rozumieniu art. 198 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ustawy z 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (t. j. : Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 925 ze zm.)

-----------------------------------

 

Zobacz inne opinie:

 

Opinia prawna prof. Andrzeja Jakubeckiego

https://www.iustitia.pl/83-komunikaty-i-oswiadczenia/2579-prezydent-musi-czekac-opinia-prawna-prof-andrzeja-jakubeckiego

 

Opinia prawna dr hab. Anny Rakowskiej-Treli, prof. nadzw. UŁ

https://www.iustitia.pl/83-komunikaty-i-oswiadczenia/2591-konkurs-do-sadu-najwyzszego-jest-niewazny-opinia-prawna-2  

 

Opinia prawna dr hab. Moniki Florczak –Wątor, prof. UJ, oraz dr Tomasza Zalasińskiego, radcy prawnego

https://www.iustitia.pl/2497-konkurs-bez-kontrasygnaty-jest-niewazny-opinia-prawna