Opinia w sprawie projektu zmiany modelu funkcjonowania dyrektorów sądów

 

Stanowisko Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia”

wobec projektu ustawy

 o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych (projekt z dnia 14.10.2016 r.)

 

Po zapoznaniu się z nadesłanym projektem ustawy  o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych (projekt z dnia 14 października 2016 r.) Stowarzyszenie Sędziów Polskich „Iustitia”  wyraża negatywna opinię o przedłożonym projekcie i wskazuje, że w istotnej części projekt budzi wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP oraz zgodności z zasadami prawidłowej legislacji.

 

Przedstawiony projekt zakłada zmiany modelu powoływania i funkcjonowania dyrektorów sądów. Analiza projektu pozwala wyróżnić w nim następujące, zasadnicze dziedziny regulacji:

1/ zmiany w zakresie powoływania dyrektorów poprzez odejście od wymogu przeprowadzania konkursu i powoływanie dyrektora przez Ministra Sprawiedliwości,

2/ zmiany w zakresie odwoływania dyrektora dające Ministrowi Sprawiedliwości całkowitą dowolność w zakresie odwoływania dyrektorów i wyeliminowanie z ustawy wymogów negatywnej oceny, wniosku prezesa sądu lub też naruszenia przez dyrektora obowiązków, na co wskazywał art. 32b ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych

3/ zmiany w zakresie kompetencji sędziów do oceny pracy dyrektora sądu,

4/ zmiany w zakresie kompetencji prezesa sądu i dyrektora sądu przewidujące konieczność akceptacji decyzji prezesa sądu przez dyrektora sądu, co z uwagi na co najmniej nieprawidłową redakcję przepisu bądź też ze względu na nieznajomość problematyki funkcjonowania sądów przez autorów przepisów, stwarza ryzyko ingerencji w kwestie dotyczące sposobu sprawowania urzędu sędziego.

Oceniając proponowane zmiany należy wskazać, że projekt zakłada odejście od zasady powoływania dyrektora na wniosek prezesa sądu i od stosowania trybu konkursowego. Tryb ten uwzględniał zasadę kierowania sądem przez prezesa sądu. W powoływaniu prezesa mają udział zarówno sędziowie, jak i Minister Sprawiedliwości, którego kompetencje są przy tym większe, bowiem bez przedstawienia kandydata przez Ministra Sprawiedliwości nie ma mowy o powołaniu prezesa sądu. Pamiętać należy, że przy kierowaniu administracją sądową przez dyrektora sądu pozbawienie prezesa sądu wpływu na powołanie dyrektora oznaczać będzie, że chociaż prezes sądu ponosi odpowiedzialność za kierowanie sądem to jego możliwości oddziaływania na funkcjonowanie sądu ulegną dalszemu zmniejszeniu. W takiej sytuacji okazuje się, że prezes sądu traci w dużym stopniu wpływ na kierowanie sądem,  a zatem wprowadzone zmiany powinny też ograniczać odpowiedzialność prezesa sądu za osiągane przez sąd wyniki. Tym samym tryb powoływania dyrektora sądu w całkowitym oderwaniu od oceny prezesa sądu, bez zagwarantowania nie tylko jego wniosku, ale nawet opinii, wydaje się naruszać art. 173 Konstytucji RP wskazujący na odrębność władzy sądowniczej od innych władz. Nawet jeżeli pojęcie sąd w rozumieniu art. 173 Konstytucji RP ograniczyć wyłącznie do sędziów, to okazuje się że sędziowie mają aktualnie utracić jakikolwiek wpływ na powoływanie osób kierujących całością administracji sądowej. Oznacza to zatem, że sędzia ma jeszcze jedynie jakiś wpływ na powoływanie prezesa, a utraci nawet pośredni wpływ na powoływanie dyrektora. W rezultacie nie będzie miał wpływu (nawet dość iluzorycznego obecnie) na funkcjonowanie administracji sądowej, od której w oczywisty sposób zależy efektywność i zdolność wykonywania obowiązków sędziowskich.

Te same uwagi, z jeszcze większym natężeniem, odnieść należy także do zmiany trybu odwoływania dyrektorów i pozbawienia w istocie sędziów kompetencji do oceny pracy dyrektora (co wynika z usunięcia art. 32b ustawy).

Po pierwsze, nie do przyjęcia jest fakt, że rezygnuje się z wpływu oceny sprawozdania dyrektora sądu przez zgromadzenie ogólne sędziów (lub przedstawicieli sędziów) na jego odwołanie, co wynika z wykreślenia art. 31b § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych. Co prawda pozostawiono art. 31a § 3 ustawy, a zatem istnieje obowiązek przedstawienia sprawozdania zgromadzeniu i wyrażenia opinii, aktualnie jednak opinia ta nie ma żadnego znaczenia. Dyrektor nie ma obowiązku odnieść się do niej, nie ma ona również żadnego znaczenia dla Ministra Sprawiedliwości. Tym samym należy, nawet jeżeli przyjąć zmianę trybu powoływania, postulować pozostawienie w ustawie art. 32b.

Po drugie, wskazać trzeba, że wykreślenie art. 32b powoduje jednoznaczne usunięcie kompetencji prezesa sądu do przedstawiania wniosku o odwołanie dyrektora. Nie do przyjęcia jest takie ograniczenie kompetencji prezesa sądu, bowiem oznacza ono wyraźne i jednoznaczne pozbawienie wpływu prezesa sądu na funkcjonowanie istotnego elementu organizacji, mającego znaczący wpływ na działalność sądu. Chociaż dyrektor utracił status organu sądu, to jego pozycja względem prezesa sądu została wyraźnie wzmocniona. Tym samym wzmocniona została pozycja Ministra Sprawiedliwości, od którego wyłącznie dyrektor będzie zależny.

Po trzecie, zwrócić należy uwagę, że usunięcie art. 32b § § 3 ustawy jednoznacznie przesądza, że decyzja o odwołaniu dyrektora staje się decyzją całkowicie dowolną, nie zachodzi bowiem po zmianie potrzeba wykazywania "naruszenia przez dyrektora sądu obowiązków". Potrzeba ta i tak aktualnie jest dość wątłą ochroną przed nieuzasadnionym odwołaniem, niemniej jednak zmuszała Ministra do określenia przyczyn odwołania. Odejście od tej zasady narusza w ocenie Stowarzyszenia zasady państwa prawa, bowiem pozwala na całkowicie dowolną i uznaniową decyzję, która nie musi być w najmniejszym stopniu uzasadniana. Taka sytuacja w odniesieniu do dyrektora sądu jest tym bardziej rażąca w sytuacji, gdy sędziowie mają obowiązek szerokiego uzasadniania swoich decyzji, a decyzje dotyczące warunków wykonywania ich pracy - jak się okazuje - nie muszą być uzasadniane.

Wskazać należy wreszcie, że całkowicie nie do przyjęcia jest zmiana polegająca na dodaniu w art. 179 nowego §1a wskazującego, że czynności prezesa sądu wywołujące skutki finansowe, nie ujęte w planie finansowym, wymagają, dla ich ważności, uprzedniej akceptacji właściwego dyrektora sądu. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że zasada ta nie dotyczy czynności prezesa zawierających element judykacyjny. Wskazać należy, że gdyby ustawodawca zamierzał uzależnić decyzje sędziego będącego równocześnie prezesem sądu od zgody dyrektora, to rozwiązanie takie byłoby kuriozalne na światową skalę, a zatem ten fragment uzasadnienia w istocie nic nie tłumaczy.

W ocenie SSP ,,Iustitia” reguła ta jest jednoznacznym i oczywistym złamaniem zasady odrębności władzy sądowniczej od władzy wykonawczej. Wprowadzenie jej świadczyć może o zamiarze dążenia do podporządkowania sędziów władzy wykonawczej albo też o niewiedzy autorów projektu, jak działa sąd.

Wskazać należy chociażby, że po wprowadzeniu przepisu bez akceptacji dyrektora nie będą mogły być podjęte decyzje o rozłożeniu na raty lub umarzaniu należności sądowych, które należą do kompetencji prezesa sądu (zob. np. art. 123-124 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych).

Jeszcze istotniejsze mogą być decyzje, o których mowa w art. 95 ustawy, a mianowicie decyzje o wyrażeniu zgody na zamieszkiwanie w innej miejscowości niż siedziba sądu. Decyzje te należą do prezesa sądu, niemniej jednak w oczywisty sposób mogą wywoływać skutki finansowe, a to z uwagi na treść art. 95 § 3 ustawy. Proponowany art. 179 § 1a ustawy daje Ministrowi Sprawiedliwości, działającemu przez dyrektora sądu, możliwość wpłynięcia na skład osobowy sędziów sądu lub warunki pełnienia służby. Brak decyzji prezesa w tym zakresie oznacza bowiem brak możliwości zamieszkiwania poza siedzibą sądu. Oczekiwanie natomiast, że sędzia zmieni miejsce zamieszkania z dnia na dzień jest wysoce nierealistyczne.

Podobnych przykładów decyzji prezesa, nie będących bezpośrednio częścią sfery judykacyjnej, ale wpływającej na warunki pracy orzeczniczej innych sędziów można by podać więcej, niemniej jednak już na podstawie wskazanych wyżej wypada zauważyć, że art. 179 § 1a w obecnej wersji narusza Konstytucję RP, a przede wszystkim zasady prawidłowej legislacji. Interpretując ten przepis dosłownie można uznać, że prezes sądu będzie pozbawiony możliwości zarządzenia odbywania dodatkowych sesji po godzinach pracy sądu, wpłynie to bowiem na gospodarkę finansową w sytuacji, gdy pociągać będzie za sobą koszty oświetlenia budynku sądu czy też dodatkowe wynagrodzenie pracowników.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia wydanego w sprawie Kp 2/05:

 ,,Z jednej strony warunkiem granicznym jest zapewnienie jedności systemu finansów publicznych wymaganej przez postanowienia Konstytucji oraz nienaruszalność obowiązków i uprawnień Rady Ministrów jako jedynego organu powołanego do prowadzenia gospodarki finansowej państwa na podstawie ustawy budżetowej. Z drugiej strony warunkiem jest to, by pozycja jednostek organizacyjnych władzy sądowniczej nie została całkowicie zrównana z pozycją jednostek podległych władzy wykonawczej”.

Proponowane w projekcie rozwiązania legislacyjne wprost do takiego zrównania prowadzą.

Ze wskazanych wyżej względów Stowarzyszenie opiniuje przedstawiony projekt negatywnie.