Sprawozdanie z konferencji "Zarządzanie sądami a dostęp do wymiaru sprawiedliwości" Kraków, 8 grudnia 2017 r.

W dniu 8 grudnia 2017 roku na Uniwersytecie Jagiellońskim w Krakowie odbyła się konferencja naukowa „Zarządzanie sądami a dostęp do wymiaru sprawiedliwości”. Konferencja została zorganizowana przez Stowarzyszenie Sędziów Polskich „Iustitia”, Katedrę Postępowania Karnego i Zakład Postępowania Cywilnego Uniwersytetu Jagiellońskiego oraz Katedrę Postępowania Cywilnego Uniwersytetu Śląskiego. Konferencji towarzyszył zjazd Stowarzyszenia Europejskich Sędziów i Prokuratorów na Rzecz Wolności i Demokracji (MEDEL).

Konferencję otworzył Dziekan Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego prof. Jerzy Pisuliński, który wskazał, że w obecnej dobie rozumienia funkcji

prawa, tematyka konferencji odnosi się do standardów dostępu obywateli do wymiaru sprawiedliwości i samego prawa do sądu. W kontekście ostatnich działań legislacyjnych w Polsce konferencja może być także źródłem wiedzy dla inicjujących je polityków.

Prezes Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia” prof. Krystian Markiewicz wskazał, że nazwa stowarzyszenia MEDEL deklarująca działania prawników na rzecz wolności i demokracji nie ma kontekstu historycznego, a stanowi pole aktywności w wielu krajach Europy, w których niezależność sądownictwa jest zagrożona. Wskazał – w kontekście sytuacji w Polsce – że proponowane zmiany w strukturze Sądu Najwyższego prowadzą wprost do możliwości usunięcia z zawodu każdego sędziego tego Sądu, każdego sędziego sądu powszechnego i prawnika w Polsce z jego zawodu w trybie przyspieszonym – w istocie bez efektywnego prawa do obrony. Zmiany te doprowadzą do upolitycznienia sądów w Polsce.

Prof. Krystian Markiewicz zanegował podstawy usuwania sędziów Sądu Najwyższego po zmianie nazw izb tego Sądu i struktury wewnętrznej. Podważył także podstawność konstytucyjną do powołania super izby dyscyplinarnej, pozbawionej wpływu jej konstytucyjnego zwierzchnika w osobie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, ze specjalnymi sędziami dyscyplinarnymi i ze specjalnym uposażeniem. Wskazał na znamienne dla państwa prawa przypadki niepowołania sędziów bez uzasadnienia przez Prezydenta RP w 2009 i w 2016 roku.  

Prezes Stowarzyszenia Europejskich Sędziów i Prokuratorów na Rzecz Wolności i Demokracji Michelini Gualtiero przedstawił, że MEDEL grupuje ponad 20 stowarzyszeń prawniczych w Europie. Przywołał cele jego działania, którymi są ochrona niezależności wymiaru sprawiedliwości, niezawisłości sędziowskiej oraz wzmacnianie mechanizmów integracji europejskiej na polu wymiaru sprawiedliwości.

Krajowe stowarzyszenia sędziów i prokuratorów mają zadania demokratyzacji życia społecznego. Stowarzyszenie MEDEL współpracuje z instytucjami europejskimi w ustalaniu standardów sądowniczych i minimum warunków niezależności sądownictwa. Wskazał na przypadek kwestionowania bytu stowarzyszeń sędziowskich, czego dokonano wobec stowarzyszenia YARSAV w Turcji.

 

I.

 

Konferencja w pierwszej części merytorycznej stała się forum dyskusji na temat urzędu sędziego, wobec standardów dostępu obywateli do wymiaru sprawiedliwości.

 

Prezes Europejskiej Sieci Rad Sądowniczych Nuria Diaz Abad przedstawiła, że Sieć (ECNJ) zajmuje się monitorowaniem i współtworzeniem standardów i dobrych praktyk w wielu obszarach: od niezawisłości sędziowskiej do struktury sądownictwa. Wszystkie działania sędziów powinny skupiać się na wzmacnianiu zasad państwa prawa. Raporty Sieci dotyczą trzech głównych obszarów: etyki sędziowskiej, niezależności sądów i niezawisłości sędziów.

Nuria Diaz Abad wskazała na przypadki omówione w raporcie Sieci za rok 2016 w odniesieniu do oceny w systemach sądowniczych zasad etyki zawodowej sędziów. Wskazała na powiązanie zachowania sędziów postrzeganego przez społeczeństwo ze sferą ich odpowiedzialności. W  odniesieniu do zagrożeń korupcyjnych w skali 23 krajów określono, że jedynie w niektórych z nich zachodziły przypadki, które można tak kwalifikować. W najbardziej zagrożonych takimi zachowaniami krajach ujawniony odsetek takich zachowań oszacowano jako niski.

Co do kształtu krajowych rad sądowniczych raporty Sieci rekomendują, że takie rady powinny co najmniej w połowie składać się z sędziów wybieranych przez środowisko sędziowskie. Zarówno Sieć, jak i krajowe rady mają obowiązek działać na rzecz rozwoju demokracji w społeczeństwie, która jest jednym z warunków osiągania właściwego poziomu życia obywateli.

 

Wiceprezes Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich przy Radzie Europy Duro Sessa (Prezes Sądu Najwyższego w Chorwacji) wskazał, że standardy Rady Europy oczekują, iż sędziowie orzekając, będą dokonywać czynności zgodnie z prawem, na podstawie materiału wniesionego do danej sprawy. W sferze organizacyjnej istotne jest bezpieczeństwo kadencji sędziego w przypadkach sprawowania przez niego określonej funkcji. Powinny być wyeliminowane zagrożenia przeniesieniem sędziego do innego miejsca orzekania lub brakiem awansu. Państwo musi tworzyć warunki sędziom, tak aby mogli orzekać bezstronnie i niezawiśle. Jednak żaden system nie może się opierać jedynie na urzędzie sędziego bez wsparcia ze strony państwa i środowiska prawnego, aby sędziowie mogli być niezawiśli i aby ufało im społeczeństwo.

Niezawisłość ma aspekt proceduralny, jednak także ważny jest aspekt polityczny, realizowany poprzez ukształtowanie ram właściwego funkcjonowania sądów. Ważne jest ustalenie sposobu powoływania sędziów, warunków ich pracy, odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz systemu awansowego. Sędziów powinien mianować konkretny organ bez wpływu władz politycznych i jej hierarchii. W ten sposób powinno się powoływać też prezesów sądów. Istotne jest dochowywanie kadencyjności funkcji sprawowanych przez sędziów. Nie powinna być przewidziana odpowiedzialność karna za czynności związane z pełnieniem urzędu. Błędy powinny być korygowane w trybie instancyjnym, a odpowiedzialność odszkodowawcza za ewentualną przewlekłość powinna być zagwarantowana ze strony państwa.

 

W dyskusji panelistów i uczestników prowadzonej przez profesora UJ Andrzeja Światłowskiego wskazano na dobre praktyki wypracowane przez obydwie reprezentowane na konferencji Rady, ale postawiono pytanie, co zrobić, by politycy chcieli z nich korzystać i ulegać przedstawianym przez nie rekomendacjom.

Sędzia Duro Sessa wskazał na konieczność zachowania konsekwencji w stanowiskach wyrażanych przez sędziów odnośnie znaczenia i wagi niezawisłości sędziowskiej. Wskazał na wsparcie mediów w tym przekazie i na to, że właśnie sędziowie dają przykład postępowania i mogą propagować standardy demokratyczne w każdym społeczeństwie. Każdy krajowy wymiar sprawiedliwości musi jednak sobie te metody wypracować indywidualnie.

Nuria Diaz Abad wskazała, że cały system sądowniczy musi być zrównoważony przez państwo. Istnieją kraje, gdzie nie ma wewnętrznej rady sądowniczej, albo gdzie funkcjonują różne metody wyboru sędziów do krajowych rad sądowniczych, ale zachowywane są gwarancje niezawisłości i niezależności w wymiarze sprawiedliwości.

Prof. Jerzy Pisuliński postawił kwestię dopuszczalności udziału sędziów w manifestacjach w obronie niezależności sądów. W odpowiedzi sędzia Duro Sessa przywołał opinię numer 7 CCJE, w której wskazano, że jeżeli debata publiczna dotyczy stanu sędziowskiego, wówczas sędziowie powinni mieć możliwość udziału w niej i zajmowania stanowiska. Zauważył, iż typowy argument władzy wykonawczej brzmi w takim przypadku, że udział w debacie ustrojowej sędziów jest równoznaczny ich zaangażowaniu politycznemu.

Nuria Diaz Abad wskazała, że w pewnych warunkach odnoszących się do negowania wartości podstawowych, udział w debacie publicznej stanowi obowiązek sędziów.

 

W dalszej wymianie głosów dyskutanci przywołali przykład Serbii, w której kształtuje się aktualnie uwarunkowania działania krajowej rady sądowniczej i w tym kontekście na zabiegi polityków, aby wpłynąć na jej skład oraz zasady dopuszczania do zawodu sędziego. Wskazano na paradoks, że w podobnych przypadkach wielokrotnie to nie obywatele domagają się respektu dla niezawisłości sędziowskiej, a muszą czynić to sami sędziowie.

Postawiono zagadnienie odpowiedzialności sędziego i pytanie, co ta odpowiedzialność powinna dla niego oznaczać.

Nuria Diaz Abad wskazała, że niezawisłość to także odpowiedzialność w stosunku do społeczeństwa. Jeżeli zachodzi nieetyczność postępowania sędziego, trzeba to ujawnić i przedstawiać takie negatywne zachowania społeczeństwu. Niezawisłość nie powinna być w kontrze do odpowiedzialności sędziego.

Sędzia Duro Sessa wskazał na odpowiedzialność sędziów wobec państwa i współobywateli w zakresie tego, jak władza sądownicza jest sprawowana.

 

II.

Druga część konferencji objęła prezentacje kilku praktyk i rozwiązań krajowych w zakresie funkcjonowania urzędu sędziego i gwarancji tego urzędu.

 

Christoph Flügge (sędzia Międzynarodowego Trybunału Karnego do Spraw byłej Jugosławii) wskazał, że rządząca większość polityczna musi podlegać ograniczeniom w imię respektowania praw mniejszości i jednostek. Demokracja nie jest możliwa bez silnej praworządności. Odwołując się do prawa niemieckiego wskazał na restrykcyjne uwarunkowania przeniesienia sędziego w stan spoczynku. Należy przywiązywać wagę do poszanowania pracy sędziego do końca możliwości jej kontynuowania i ustalonego wieku aktywności zawodowej oraz respektowania kadencji funkcyjnych.

Panelista wyraził opinię, że gdyby w Niemczech stwierdzono chęć wpływu przez polityka na sędziego w konkretnej sprawie, taki polityk ryzykowałby swoją dalszą karierę polityczną. Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego w Niemczech są wybierani przez Bundestag we współpracy z izbą wyższą parlamentu. Ocenił takie rozwiązanie jako decyzję o możliwym tle politycznym. Wskazał jednak, że wybór przez parlament daje zobowiązanie do szczególnej dbałości o bezstronność i neutralność polityczną przez danego sędziego. W Niemczech system sądowniczy jest kontrolowany przez kompetencje różnych organów tworzących „łańcuch” legitymowanych demokratycznie instytucji.

 

Sędzia Artur Dionisio Oliveira z Portugalii przedstawił efekt reform sądownictwa w tym kraju realizowanych w latach 2013 - 2014. Wskazał, że rozdzielono zadania nadzoru nad sądownictwem pomiędzy Ministerstwo Sprawiedliwości i Wyższą Radę Sędziowską. W ostatniej reformie powiększono okręgi sądowe i skupiono sprawy w sądach wyspecjalizowanych w danych gałęziach prawa. Zarządzanie sądami rozdzielono na trzy podmioty: prezesa sądu, menadżera sądu i specjalny urząd - koordynatora urzędu prokuratora, który zajmuje się m.in. relacjami prokuratury z sądami. Prezes sądu ma uprawnienia związane z nadzorem w zakresie sprawności postępowania i monitorowania efektywności pracy sądu. Nastąpiło oddanie kontroli decyzji pochodzących od Wyżej Rady Sędziowskiej i Sądu Najwyższego ostatecznie Trybunałowi Konstytucyjnemu. Wszystkie wymienione podmioty są zobowiązane do działania na rzecz niezawisłości sędziów i niezależności sądownictwa.

 

Sędzia John McClellan Marschall z USA wskazał na wagę norm ustawy zasadniczej dla gwarancji niezależnego sądownictwa. Wskazał genezę sądownictwa i ideę stworzenia sądów dla obywateli, po to, aby podejmować decyzje, których obywatele nie są w stanie podjąć sami. Wskazał na respektowanie w USA zasady równowagi władz.

Przedstawiona została reguła nieodwoływalności sędziów. Nie można osiągnąć odwołania konkretnego sędziego decyzjami władzy wykonawczej.

Prelegent podkreślił, że niezawisłość sędziego jest podstawą każdego procesu. Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów jest regulowana przez komisje dyscyplinarne złożone tylko z sędziów.  

 

Prof. Radosław Flejszar (Uniwersytet Jagielloński) i dr Grzegorz Borkowski (sędzia, Krajowa Rada Sądownictwa) omówili zagadnienia nieprzenoszalności i nieusuwalności sędziego na tle Konstytucji i prawa o ustroju sądów powszechnych.

Pierwszy z prelegentów wskazał na odrębność pozycji sędziego odróżniającą ją od innych funkcjonariuszy państwowych. Zwrócił uwagę na specyfikę pojęć: „urzędu sędziego”, „stanowiska sędziego”, „miejsca służbowego” i „stosunku służbowego”. Urząd sędziego, to pełnienie funkcji, czyli dysponowanie konkretną władzą sądowniczą. Stanowisko, to zakres rzeczowy jurysdykcji sędziego. Miejsce służbowe, to konkretny sąd do sprawowania jurysdykcji sędziego i rodzaj spraw wynikających z właściwości rzeczowej. Stosunek służbowy, to specyficzny stosunek obejmujący elementy publicznoprawne i pracownicze, który ma charakter trwały.

Osłabienie zasady nieusuwalności sędziego powodowane może być tylko zdarzeniami odnoszonymi do postępowania sędziego i dokonywanymi przez samego sędziego.

Przewidziany obecnie nadzór administracyjny w praktyce może przerodzić się w decyzje z zakresu wewnętrznego funkcjonowania sądu, co z kolei może przeradzać się w bezpośredni nadzór służbowy.

Nieusuwalność oznacza pozbawienie sędziego stanowiska tylko ze ściśle określonych przyczyn. Rozwinięciem tej reguły jest zasada nieprzenoszalności.

Sędzia Grzegorz Borkowski w odniesieniu do obydwu pojęć wskazał w pierwszym rzędzie na standardy europejskie sformułowane przez CCJE i ECJN zawierające m.in. wskazanie, że nakazy nowej władzy politycznej nie mogą usuwać sędziów z już zajętych stanowisk. W odniesieniu do zasady nieprzenoszalności wskazał na zagrożenia utworzenia dużych okręgów sądowych i kierowania sędziów do orzekania w sądach oddalonych od ich miejsc zamieszkania.

 

Dyskusja na tle zaprezentowanych wypowiedzi dotyczyła roli czynników politycznych przy wyborze sędziów i administrowaniu sądownictwem oraz ich wpływu na wymiar sprawiedliwości.

Przedstawiciel stowarzyszenia prokuratorów z Portugalii wyraził pogląd, że w Europie praworządność zastępowania jest obecnie normami zarządzania i logiką zarządzania, w celu osiągania określonego poziomu efektywności. Postawił pytanie, czy warunkiem zachowania niezawisłości jest także ilość środków przeznaczonych przez państwo na wymiar sprawiedliwości.

Sędzia Thomas Guddat wiceprezes MEDEL wskazał na złożoność systemu sądowniczego w kraju federalnym jakim są Niemcy i fakt, że w poszczególnych landach funkcjonują rady sądownicze oraz na niedopuszczalność dowolnego przenoszenia sędziów na inne miejsca służbowe.

Pytania ze strony dyskutantów dotyczyły realnej niezawisłości tzw. sędziów na próbę i sędziów z wyboru, którzy funkcjonują w niektórych systemach prawnych. Poruszono kwestię dopuszczalności wypowiedzi sędziów w sprawach, w których przyszłości podejmować będą czynności procesowe i poparcia politycznego dla kandydatów na sędziów w amerykańskim systemie prawnym. W dalszej wymianie zdań zauważono, że politycy znajdują wciąż nowe sposoby, by wpływać na sędziów, omijając gwarancje płynące z ich niezawisłości.

Sędzia Christoph Flügge wskazał na zróżnicowanie rozwiązań normatywnych w różnych państwach Europy. Potwierdził, że także w systemie federalnym Niemiec istnieje takie zróżnicowanie na 17 systemów landowych powoływania sędziów i dodatkowo system federalny. Stwierdził, iż nie ma, jego zdaniem, prymatu wyboru sędziów przez rady sądownicze, w stosunku do mianowania sędziów, po określonej procedurze, przez organy władzy wykonawczej. W odniesieniu do sędziów na próbę podkreślił, że zwolnienie takiego sędziego po okresie próby musi być jednak szczególnie umotywowane i jest obwarowane możliwością odwołania do sądu administracyjnego.

Sędzia Arturo Dionisio Oliveira wskazał na zakusy polityków na czynienie nacisków i krytykowanie władzy sądowniczej, co podkreśla zasadność stałego przywoływania w publicznej dyskusji zasady niezawisłości sędziów.

Sędzia John McClellan Marshall wskazał, że wybór sędziów z poparciem politycznym demokratów lub republikanów w Stanach Zjednoczonych nie wpływa na ich późniejszą bezstronność. Podobnie jak konieczność prowadzenia kampanii poparcia wśród obywateli przy wyborze na sędziego. Stwierdził, że taką niezależną postawę sędziów powoduje poczucie wagi urzędu i godności sędziego oraz udzielenie mu jego władzy wolą obywateli. Rodzi to obowiązek sędziego, by zebrać się na odwagę i podejmować nawet najtrudniejsze decyzje – a przy tym zignorować wszelkie wpływy zewnętrzne, bo właśnie do takiej bezkompromisowej pracy powołało go swoim wyborem społeczeństwo.

 

Prof. Radosław Flejszar uznał, że art. 180 ust. 5 Konstytucji był pomyślany jako gwarancja nieusuwalności sędziów, ale intencjonalne jego rozumienie może prowadzić do użycia go jako podstawy do usuwania sędziów.

Sędzia dr Grzegorz Borkowski wskazał, że przesłanka zmiany granic okręgów sądowych może stanowić obecnie zagrożenie dla stabilności statusu sędziego.

 

III.

 

Kolejna część konferencji dotyczyła zagadnienia struktury sądów wobec problematyki zarządzania sądami.

 

Chile Eboe-Osuji (sędzia Międzynarodowego Trybunału Karnego) wskazał na jedną z czterech zasad brytyjskiego ducha konstytucjonalizmu i praworządności, którą jest niezawiłość sędziowska. Władza sędziów jest jedną z trzech równorzędnych władz i stoją oni na straży prymatu prawa. Odróżnił pozycję sędziego od pozycji urzędnika, którą charakteryzuje zwierzchnictwo sprawowane przez jakiś podmiot.

Niezawisłość oznacza w jego opinii również jakość sprawowania urzędu sędziego. Stanowi ona zdolność uporania się przez sędziego z ewentualnymi wpływami legislatury i innych czynników – także wpływami ze strony innych sędziów. Niezawisłość musi przejawiać się w danej sprawie sądowej (w obliczu oceny przez sędziego danego faktu), ale także powinna istnieć niezawisłość „zewnętrzna”, którą tworzą warunki funkcjonowania sądów i sprawowania urzędu sędziego. Przypomniana została myśl Adama Smitha, że jeżeli sądownictwo jest poddane wpływom władzy ustawodawczej, nie ma możliwości, by nie poświęcano sprawiedliwości na rzecz polityki.

 

Noel Rubotham przedstawiciel Europejskiej Komisji ds. Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości przy Radzie Europy (CEPEJ) zaprezentował pogląd, że niezawisłość sędziowska nie jest celem samym w sobie - istotna jest skuteczność i jakość systemu sądowniczego. W tym kontekście ważne są zasoby rzeczowe służące wymiarowi sprawiedliwości. Zaspokojenie potrzeb finansowo – rzeczowych sądów stanowi warunek ich niezależności.

Istnieją trzy modele zarządzania sądami: unitarny – w pełni oddany władzy wykonawczej, zdecentralizowany - realizowany poprzez radę sądowniczą i czynniki rządowe oraz autonomiczny – wykonywany przez organ zewnętrzny do systemu sądowniczego, który zarządza istotnymi dla niego procesami.

 

IV.

 

Ostatnia część konferencji stanowiła przegląd struktury sądownictwa w wybranych krajach, sposobów finansowania krajowych systemów sądowniczych oraz mechanizmów ochrony niezawisłości sędziowskiej, które przedstawili: prof. Vittorio Franchiotti (Uniwersytet w Genui), Stephen Anthony (adwokat, USA), Henrik Engell Rhod (Dania) i Noel Rubotham (przedstawiciel CEPEJ).

Reprezentująca polską naukę prawa dr hab. Dobrosława Szumiło – Kulczycka przedstawiła zagrożenia płynące ze skumulowania w jednym ośrodku decyzyjnym uprawnień Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, mającego uprawnienia tworzenia jednostek sądownictwa, uprawnienia administracyjne wobec sądów, kierowania zasobów rzeczowych do sądów oraz podmiotu sprawującego nadzór nad mechanizmem przydziału spraw sędziom (przygotowanego mechanizmu ich centralnego losowania).  

Dr Katarzyna Gajda – Roszczynialska zaprezentowała rozwiązania zawarte w projekcie ustawy o Sądzie Najwyższym w zakresie udziału ławników w najwyższej instancji sądowniczej oraz braku stabilności orzecznictwa spowodowanego wprowadzeniem we wskazanej ustawie nowego środka w postaci skargi nadzwyczajnej.   

 

Zamykając konferencję Prezes MEDEL Michelini Gualtiero zadał pytanie o możliwość miarodajnego porównywania różnych systemów prawnych. Stwierdził, że próby i dokonywanie takich porównań są jednak konieczne dla stałego monitorowania standardów wymiaru sprawiedliwości we wszystkich krajach członkowskich i służą uzyskaniu wiedzy, czy rządzący nie przekroczyli granicy praworządności i nie tworzą zagrożeń dla demokracji.

Prezes MEDEL przedstawił konieczność wygłoszenia obaw w tym przedmiocie, wobec reform aktualnie dokonywanych w Polsce. Podkreślił, że wspólnota Stowarzyszenia jest żywo zainteresowana tymi problemami.

Prof. Tadeusz Ereciński (Uniwersytet Warszawski) przedstawił negatywny wpływ na system wymiaru sprawiedliwości instytucji prawnych przyjętych w nowej ustawie o Sądzie Najwyższym. Wskazał, że przy pomocy zwykłych ustaw dokonuje się zburzenia równowagi władz i zmiany ustroju. W tym kontekście przywołał przewidziane w ustawie przerwanie konstytucyjnej kadencji Pierwszej Prezes Sądu Najwyższego.

Profesor Tadeusz Ereciński sprzeciwił się tendencji do pojmowania sędziów jako „naszych” w rozumieniu jakiejkolwiek władzy. Zanegował metodę podporządkowania administracyjnego sędziów przez władze, po to by dokonać podporządkowania ich umysłów i dojść do stanu sędziowskiego o mentalności urzędniczej – i w efekcie orzekania według oczekiwań władzy politycznej. Stwierdził, że zaistniał gorzki koniec reformy wymiaru sprawiedliwości zarówno dla społeczeństwa, ale także dla rządzących.

 

 

Wypowiedzi przedstawiane przez prelegentów w języku angielskim opracowano na podstawie bezpośredniego tłumaczenia dokonywanego na konferencji.